Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw

8


Podniesieniu jakości działalności sądów służyć ma również wprowadzenie systemu okresowych
ocen pracy sędziów. Proponowany system stanowi bowiem próbę powiązania procedury oceniania pracy
sędziów z osiąganiem przez sąd (jako całość) oczekiwanego poziomu jakości wykonywanych zadań,
przede wszystkim w zakresie przebiegu postępowań.
Zakłada się, że system okresowych ocen pracy sędziów służyć będzie przede wszystkim określeniu
standardów należytego wypełniania przez sędziów ich powinności, inspirowaniu i motywowaniu sędziów
w kierunku doskonalenia zawodowego; będzie niewątpliwie także spełniał podstawową funkcję oceniania,
jaką jest funkcja korygująca. Niezależnie od tych celów, system okresowych ocen pracy stanowić ma
podstawę analizy potrzeb szkoleniowych oraz efektów odbywanych szkoleń. Wyniki okresowych ocen
pracy sędziego będą także służyć jako materiał do oceny kandydatury sędziego przy ubieganiu się o
wyższe stanowiska sędziowskie, jak i przy powierzaniu mu pełnienia funkcji.
Przyjęte kryteria okresowej oceny pracy sędziów mieszczą się w zakresie powinności
sędziowskich wymienionych w Zaleceniu nr R(94)12 Komitetu Ministrów Rady Europy dotyczącym
niezawisłości, sprawności i roli sędziów, a jednocześnie odpowiadają na najczęściej stawiane sądom i
sędziom zarzuty, jakimi są niesprawność lub przewlekłość postępowań, problem „kulturowego kryzysu
sądownictwa” oraz niezrozumiały styl orzeczeń sądowych i ich uzasadnień.
Proponowane kryteria oceny mobilizować zatem mają sędziów do sprawnego i efektywnego
podejmowania czynności i kierowania postępowaniem przy rozpoznawaniu spraw lub wykonywaniu
powierzonych zadań, poszanowania praw stron i uczestników postępowań, jasnego i kompletnego
sposobu formułowania orzeczeń i uzasadnień orzeczeń, doskonalenia metodyki pracy, a także
prezentowania wysokiej kultury osobistej i sposobu bycia, z którego emanuje profesjonalizm, uczciwość
i godność. Analizie będzie również podlegał proces podnoszenia kwalifikacji.
Motywacyjne oddziaływanie systemu okresowych ocen pracy powinno być tym większe, że będą
one uwzględniane przy dokonywaniu oceny kandydatury sędziego na wyższe stanowisko sędziowskie,
a nadto negatywna ocena skutkować będzie przedłużeniem okresu wymaganego do uzyskania kolejnej
stawki awansowej wynagrodzenia zasadniczego sędziego.
Proponowany system zakłada zasadę systematyczności, traktując oceny okresowe pracy sędziów
jako proces, stały i cykliczny. Przewiduje się przeprowadzanie oceny pracy każdego sędziego co cztery
lata. Przyjmuje się przy tym, że dokonywanie oceny zakończone będzie omówieniem jej wyników
w powiązaniu z analizą wyników poprzedniej oceny pracy sędziego (zasada ciągłości).
Okresowe oceny pracy sędziów dokonywane będą przez sędziów wizytatorów powoływanych przez
prezesów sądów apelacyjnych, przy zagwarantowaniu zasady jawności (dla ocenianego sędziego) oraz

9

prawa sędziego do kwestionowania dokonanej oceny i poddaniu jej dwustopniowej kontroli, w tym przez
Krajową Radę Sądownictwa. Należy zaznaczyć, że okresowych ocen pracy sędziów dokonywać będą
sędziowie wizytatorzy wybierani w trybie zapewniającym dobór najlepszych kandydatów do pełnienia tej
funkcji. Projektowane rozwiązanie w większym stopniu, niż obecnie, zapewniać ma jednolitość
(standaryzację), rzetelność i obiektywizm przeprowadzanych ocen.
Ocena pracy sędziego, zgodnie z przyjętym systemem, może być pozytywna z wyróżnieniem,
pozytywna, pozytywna z zastrzeżeniem – w wypadku, gdy w pracy sędziego stwierdzono istotne
uchybienia, nie stanowiące jednak podstawy do oceny negatywnej – albo negatywna. Brak dalszego
stopniowania ocen wynika z przeszkód natury praktycznej (specyfika pracy sędziego utrudnia
wystawianie ocen punktowych), a także z założenia, że dla reformy polskiego sądownictwa niezbędne jest
przede wszystkim zapewnienie ze strony sędziów systematycznego, utrzymującego się na dobrym,
stabilnym poziomie wysiłku orzeczniczego. Należy jednak uznać za celowe, z punktu widzenia
oddziaływania motywacyjnego, wprowadzenie oceny pozytywnej z wyróżnieniem – dla podkreślenia
osiągnięć sędziów prezentujących znakomite wyniki pracy.
Zakłada się zasadę powszechności systemu okresowych ocen pracy sędziego, co oznacza, że
ocenom podlegać będą wszyscy sędziowie, jednak zakres oceny obejmować będzie wyłącznie
sprawowanie przez sędziów wymiaru sprawiedliwości lub realizacji innych zadań z zakresu ochrony
prawnej. Nie podlega zatem okresowej ocenie sposób sprawowania powierzonych funkcji bądź pełnienia
czynności w związku z delegowaniem na podstawie art. 77 u.s.p. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że
sędziowie pełniący funkcje bądź delegowani podlegają w zasadzie stałej ocenie przełożonych. Negatywna
ocena ich pracy skutkuje odwołaniem z funkcji bądź delegowania.
Wprowadzenie systemu okresowych ocen pracy sędziów, pozwalającej na zbieranie informacji
o przebiegu postępowań sądowych, powiązane zostanie z systemem wizytacji poszczególnych wydziałów
sądów, przeprowadzanych w sądach w ramach nadzoru administracyjnego. W ten sposób wszyscy
sędziowie orzekający w danym wydziale oceniani będą w tym samym czasie, przez tego samego sędziego
wizytatora, co sprzyjać będzie dokonywaniu obiektywnych ocen indywidualnej pracy sędziego na tle
pracy pozostałych sędziów, jak i wyników pracy całego wydziału.


Wprowadzenie systemu okresowych ocen pracy sędziów, a przede wszystkim dokonanie nowego
rozdziału zadań pomiędzy prezesa sądu i dyrektora sądu, wymusza istotną nowelizację dotychczasowych
zasad sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów.



10



Nowelizacja dotychczasowych zasad sprawowania przez Ministra Sprawiedliwości nadzoru nad
działalnością administracyjną sądów zmierza do ograniczenia nadzoru Ministra Sprawiedliwości
w zakresie „toku i sprawności postępowania”.
Nowe
ukształtowanie zasad nadzoru opiera się przede wszystkim na wyraźnym podziale
działalności administracyjnej sądu na sferę zadań powierzonych dyrektorowi sądu, obejmującą
zapewnianie organizacyjno-technicznego zaplecza (warunków) dla realizowania podstawowej
działalności sądów, oraz sferę działalności administracyjnej, związanej bezpośrednio z wykonywaniem
wymiaru sprawiedliwości i powierzonych sądom innych zadań z zakresu ochrony prawnej (a więc
obejmującą właściwy tok wewnętrznego urzędowania sądu w tym zakresie), która pozostaje domeną
prezesa sądu. Odmienny charakter tych dwóch sfer działalności administracyjnej sądu skłania do
odmiennego ukształtowania formuły sprawowania nad nimi nadzoru.
Wskazać należy, że obecna regulacja instytucji nadzoru nad działalnością administracyjną sądów
jest krytykowana m.in. z uwagi na zacieranie się różnic pomiędzy wykonywaniem zwierzchniego nadzoru
przez Ministra Sprawiedliwości, a wykonywaniem nadzoru bezpośredniego przez organy sądów.
Wskazuje się, że Minister Sprawiedliwości, ze względu na charakter sprawowanego nadzoru, nie może go
wykonywać osobiście. Zdaniem krytyków obecnej regulacji, cele nadzoru – sprawność i rzetelność
funkcjonowania władzy sądowniczej – mogą być osiągnięte przez działanie mechanizmów nadzoru
w obrębie władzy sądowniczej, np. w ramach nadzoru prezesów sądów. W doktrynie wskazuje się
również, że nadzór Ministra Sprawiedliwości nad działalnością administracyjną sądów nie może dotyczyć
czynności bezpośrednio związanych z zarządzaniem procesem orzekania, tj. tokiem postępowania
sądowego w konkretnej sprawie.
Dlatego też projekt precyzuje przede wszystkim przedmiot nadzoru jako „zapewnienie właściwego
toku wewnętrznego urzędowania sądu”, bezpośrednio związanego z
wykonywaniem wymiaru
sprawiedliwości i powierzonych sądom innych zadań z zakresu ochrony prawnej. W celu ścisłego
rozgraniczenia uprawnień nadzorczych Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów w tym zakresie
proponuje się wyróżnienie dwóch kategorii nadzoru administracyjnego: zewnętrznego Ministra
Sprawiedliwości i wewnętrznego sprawowanego przez prezesów sądów. Jednocześnie precyzyjnie określa
się uprawnienia nadzorcze w ramach nadzoru zewnętrznego i wewnętrznego, tak aby zadania i działania
nie krzyżowały się, lecz wzajemnie dopełniały. A zatem: zadania z zakresu wewnętrznego nadzoru
administracyjnego, obejmujące m.in. takie czynności jak badanie toku i sprawności postępowania
w poszczególnych sprawach, powierzono wyłącznie prezesom sądów i podległej im służbie nadzoru
(przy czym prezes sądu apelacyjnego będzie miał uprawnienie do nadzorowania sądów okręgowych

11


i rejonowych, działających na obszarze apelacji, zaś prezes sądu okręgowego – sądów rejonowych,
działających w danym okręgu sądowym). Jednocześnie, zakłada się istotne wzmocnienie roli prezesa sądu
apelacyjnego, który stanie się odpowiedzialny za sprawowanie wewnętrznego nadzoru administracyjnego
na obszarze powierzonej mu apelacji. Ministrowi Sprawiedliwości powierzono zaś zadania w ramach
nadzoru zewnętrznego, które w istocie sprowadzają się do nadzorowania wyników pracy nadzorczej
prezesów sądów, w szczególności prezesów sądów apelacyjnych. Taka regulacja usprawni wykonywanie
nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów i zwiększy jego efektywność, pozostawiając główne
uprawnienia nadzorcze wewnątrz władzy sądowniczej.
Należy zaznaczyć, że w projekcie odstępuje się od zapisu, że czynności z zakresu nadzoru mogą
być wykonywane przez Ministra Sprawiedliwości osobiście, wprowadzając zasadę, że organ ten sprawuje
nadzór nad działalnością administracyjną, polegającą na zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego
urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań z zakresu wymiaru
sprawiedliwości i ochrony prawnej, poprzez służbę nadzoru, którą tworzą sędziowie delegowani do
Ministerstwa Sprawiedliwości w trybie art. 77 u.s.p. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że służba
nadzoru musi wykazywać się dobrą znajomością dziedziny, która jest przedmiotem kontroli.

Natomiast działalność administracyjna sądów w zakresie zadań powierzonych dyrektorowi sądu
poddana zostanie nadzorowi Ministra Sprawiedliwości, który będzie go sprawował na zasadach
określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 240).
Wykonywanie przez Ministra Sprawiedliwości zwierzchniego nadzoru w tym zakresie nie powinno
wzbudzać wątpliwości ustrojowych i nie wymaga szczegółowej regulacji ustawowej, gdyż w żaden
sposób nie wkracza w czynności bezpośrednio związane z zarządzaniem procesem orzekania, czy tokiem
postępowania sądowego. Przedmiotem działań nadzorczych Ministra Sprawiedliwości w tym zakresie
będą bowiem wyłącznie czynności dyrektorów sądów i podległych im służb urzędniczych, które polegać
mają na zapewnieniu odpowiednich, organizacyjno-technicznych warunków funkcjonowania sądu
i wykonywania przez sąd podstawowych zadań.

Należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 stycznia 2009 r. (sygn. akt K 45/07)
stwierdził, że model nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad działalnością pozaorzeczniczą sądów
powszechnych jest zgodny z Konstytucją.
W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że w aspekcie prawno-historycznym, taka relacja
(związek) między władzą wykonawczą a władzą sądowniczą, w sprawach niedotyczących wymiaru

12

sprawiedliwości, w polskim systemie sądownictwa istniał od 1918 r. Związek ten był ewidentny i nie był
podważany jako sprzeczny z zasadą trójpodziału władzy. Każda z władz, w tym sądownicza, aby
zachować swą niezależność, musi być od pozostałych odrębna i zjawisko to należy uznawać za konieczne
w demokratycznym państwie prawa, ale nie przeczy to istnieniu różnych relacji funkcjonalnych między
władzami. Wyodrębnienie władzy sądowniczej, przejawiające się w jej szczególnych kompetencjach oraz
usytuowaniu jej organów, nie oznacza jeszcze stanu, w którym podział władzy prowadzi do całkowitej
izolacji sądownictwa od innych organów państwa. Sądownictwo powszechne stanowi element systemu
organów państwa określony przepisami Konstytucji.
Trybunał podkreślał, że nie wszystkie czynności wykonywane w sądach mają charakter wymiaru
sprawiedliwości – czynności pozostające poza wymiarem sprawiedliwości nie wymagają więc przymiotu
niezawisłości. Istnieje zatem taka sfera działania sądów, w obrębie której dokonywana przez Ministra
Sprawiedliwości ingerencja, wynikająca z przepisów ustaw, nie będzie powodować zarzutu naruszenia
konstytucyjnej zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Udział tego podmiotu w określonej
sferze działania sądownictwa powszechnego wpisuje się w system podziału i równowagi władzy, a przy
tym, jak zauważył Trybunał, udział tego typu organu administracji datuje się w prawie o ustroju sądów,
z różnymi modyfikacjami, w istocie od roku 1918. Jest to rozwiązanie legitymowane konstytucyjnie,
a Minister Sprawiedliwości wymieniony jest w Konstytucji jako członek Krajowej Rady Sądownictwa.
Jednocześnie pojęcie nadzoru w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych należy
interpretować w sposób odpowiadający celowi, jakiemu ma służyć ta instytucja, tj. wpływaniu na bieg
spraw administracyjnych sądu, bez ingerencji w sprawowanie przez niego wymiaru sprawiedliwości. Sąd
jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną, ma określoną strukturę składającą się z sędziów (oraz
z innych pracowników) i jest wyposażony w pewne środki materialne i budżetowe. Musi zatem mieć
administrację, której funkcjonowanie powinno podlegać pewnej weryfikacji. Formą tej weryfikacji jest
właśnie nadzór administracyjny. Należy podkreślić, iż to władza publiczna ponosi odpowiedzialność za
stworzenie warunków finansowych i organizacyjnych dla funkcjonowania systemu sądownictwa. To
państwo ma prowadzić do racjonalnego i prawidłowego wykorzystywania środków budżetowych
przeznaczonych na funkcjonowanie sądownictwa. Ustawodawca obowiązki te powierzył Ministrowi
Sprawiedliwości. Z racji tych obowiązków wobec sądownictwa wynika jednocześnie jego uprawnienie do
sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów, do której Trybunał zalicza wszelką
działalność zarządzającą i organizatorską sądów, inną aniżeli związana z czynnościami jurysdykcyjnymi
sądu, jak też „tok i sprawność postępowania”.