Poselski projekt ustawy o sieci szpitali

Warszawa, 12 października 2010 r.
BAS-WAPEiM-1684/10

Pan
Grzegorz Schetyna
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
o zgodności poselskiego projektu ustawy o sieci szpitali (przedstawiciel
wnioskodawców: poseł Bolesław Piecha) z prawem Unii Europejskiej

Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2009 r. Nr 5, poz.
47, ze zm.) sporządza się następującą opinię:

I.
Przedmiot projektu ustawy

Poselski projekt ustawy o sieci szpitali reguluje zasady tworzenia sieci
szpitali, wymagania, jakie muszą spełniać szpitale włączone do sieci szpitali,
szczególne warunki funkcjonowania oraz zasady finansowania szpitali
włączonych do sieci, zasady monitorowania i oceny sytuacji ekonomiczno-
finansowej szpitali oraz monitorowania i oceny jakości świadczeń opieki
zdrowotnej w szpitalach włączonych do sieci, zasady i zakres sprawowania
nadzoru i kontroli nad tworzeniem i funkcjonowaniem sieci szpitali.
Projekt przewiduje zmiany w trzech ustawach: z dnia 30 sierpnia 1991 r. o
zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, ze zm.), z dnia 24
sierpnia 2001 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów udzielanych lekarzom,
lekarzom stomatologom, pielęgniarkom i położnym oraz o umarzaniu tych
kredytów (Dz. U. z 2001 r. Nr 128, poz. 1406, ze zm.), z dnia 27 sierpnia 2004 r.
o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.
U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.).
Projekt zawiera przepisy przejściowe. Ustawa ma wejść w życie 1 lipca
2011 r., z wyjątkiem części przepisów, które mają wejść w życie w latach 2014 i
2015.


II.
Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
ustawy
Ze względu na przedmiot regulacji projektu ustawy należy zwrócić uwagę
na regulacje prawa Unii Europejskiej dotyczące pomocy publicznej.
Zgodnie z art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej:
TfUE), pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu

2
zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi
zakłóceniem konkurencji przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub
produkcji niektórych towarów jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w
zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami
członkowskimi. Przepis art. 108 ust. 3 TfUE nakazuje państwom członkowskim
informować Komisję Europejską o wszelkich planach przyznania lub zmiany
pomocy. Państwo członkowskie nie może wprowadzić w życie projektowanych
środków dopóki Komisja nie uzna projektowanej pomocy za zgodną ze
wspólnym rynkiem. Tryb notyfikowania Komisji Europejskiej projektowanej
pomocy publicznej jest sprecyzowany w rozporządzeniu Rady (WE) nr
659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającym szczegółowe zasady
stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz. Urz. WE L 83 z 27.03.1999).
Przepis art. 106 ust. 2 TfUE stanowi, że przedsiębiorstwa zobowiązane do
zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym
podlegają normom Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w
jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w
wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie
może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii.
Zakres stosowania przepisu art. 106 ust. 2 TfUE może zostać doprecyzowany
przez Komisję Europejską, która zgodnie z art. 106 ust. 3 TfUE jest uprawniona
do kierowania do państw członkowskich stosownych dyrektyw lub decyzji,
dotyczących m.in. szczegółowych zasad udzielania pomocy publicznej
przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w
ogólnym interesie gospodarczym. Decyzją taką jest decyzja Komisji
2005/842/WE z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust. 2
Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu
świadczenia usług publicznych przyznanej pewnym przedsiębiorstwom
świadczącym usługi w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. Urz. UE L 312 z
29.11.2005 r., s. 67; dalej: decyzja).
W preambule (motywy 3 i 4) do decyzji zwrócono uwagę, że art. 106
TfUE stanowi, że przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami
świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym podlegają postanowieniom
TfUE, zwłaszcza regułom konkurencji. Artykuł 106 ust. 2 TfUE pozwala jednak
na odstępstwo od postanowień Traktatu, jeśli spełnionych jest kilka warunków.
Po pierwsze, musi istnieć akt nałożenia zobowiązania, w którym państwo
powierza odpowiedzialność za wykonywanie pewnych zadań przedsiębiorstwu.
Po drugie, nałożenie zobowiązań musi dotyczyć usług świadczonych w ogólnym
interesie gospodarczym. Po trzecie, odstępstwo musi być konieczne do
wykonywania powierzonych zadań i proporcjonalne do tego celu (warunek
zwany dalej „wymogiem konieczności”). Wreszcie, rozwój handlu nie może być
naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii Europejskiej.
W swoim wyroku z dnia 23 lipca 2003 r. w sprawie C-280/00 Altmark Trans
GmbH i Regierungspräsidium Magdeburg przeciwko Nahverkehrsgesellschaft

3
Altmark GmbH Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że rekompensata z tytułu
świadczenia usług publicznych nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art.
87 Traktatu (obecnie: art. 107 TfUE), jeśli spełnione są równocześnie cztery
warunki. Po pierwsze, przedsiębiorstwo będące beneficjentem musi
wywiązywać się z zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, a
zobowiązania te muszą być jasno zdefiniowane. Po drugie, wyznaczniki, na
podstawie których wyliczana jest rekompensata, muszą zostać wcześniej
ustanowione w obiektywny i przejrzysty sposób. Po trzecie, wysokość
rekompensaty nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub
części kosztów poniesionych w trakcie wywiązywania się ze zobowiązań z
tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu odpowiednich
wpływów i rozsądnego zysku. Wreszcie, w przypadku gdy wyboru
przedsiębiorstwa mającego wywiązywać się ze zobowiązań z tytułu świadczenia
usług publicznych nie dokonuje się zgodnie z procedurą udzielania zamówień
publicznych, która pozwoliłaby na wybór oferenta świadczącego te usługi za
cenę najkorzystniejszą dla danej społeczności, poziom rekompensaty należy
określić na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby typowe, dobrze
zarządzane przedsiębiorstwo.
Decyzja wskazuje kategorie pomocy państwa, które – na określonych w
jej treści warunkach – uznaje za zgodne ze wspólnym rynkiem. Jedną z tych
kategorii jest rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych przyznana
szpitalom, które prowadzą działalność uznaną przez dane państwo członkowskie
za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (art. 2 ust. 1 lit. b
decyzji). Pomoc państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług
publicznych, spełniająca warunki określone w decyzji, jest zgodna ze wspólnym
rynkiem i jest zwolniona z obowiązku zgłoszenia określonego w art. 108 ust. 3
TfUE (art. 3 decyzji). Zwolnienie z wymogu uprzedniego zgłoszenia w
przypadku niektórych usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym
nie wyklucza jednak możliwości zgłaszania przez państwa członkowskie
konkretnego programu pomocy (motyw 21 preambuły do decyzji). Warto
wskazać, że zgodnie z decyzją, wysokość rekompensaty nie może przekraczać
kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w
trakcie wywiązywania się z zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych,
przy uwzględnieniu odpowiednich wpływów i rozsądnego zysku (art. 5 decyzji).
Rekompensata przewyższająca kwotę konieczną do pokrycia kosztów
poniesionych przez dane przedsiębiorstwo nie jest konieczna do wykonywania
usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i w konsekwencji
stanowi pomoc państwa niezgodną ze wspólnym rynkiem, która powinna zostać
zwrócona (motyw 12 preambuły do decyzji i art. 6 decyzji). Rekompensaty z
tytułu świadczenia usług publicznych, które nie wchodzą w zakres decyzji,
podlegają obowiązkowi uprzedniego zgłaszania i mogą zostać zakwalifikowane
przez Komisję jako sprzeczne ze wspólnym rynkiem (punkt 2 Wspólnotowych

4
ram 2005/C 297/04 dotyczących pomocy państwa w formie rekompensaty z
tytułu świadczenia usług publicznych, Dz. Urz. UE C 297 z 29.11.2005 r., s. 4).
Należy również uwzględnić rozporządzenie Komisji (WE) Nr 800/2008 z
dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze
wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie
w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. L 214 z 9.8.2008 r. s. 3).
Rozporządzenie uznaje szereg rodzajów pomocy – ze względu na ich
przeznaczenie i wielkość – za zgodne ze wspólnym rynkiem i zwolnione z
obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej w trybie art. 108 ust. 3 TfUE.


III. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
a)
Przepisy projektu ustawy (art. 27 i art. 29, a także art. 30 ust. 8, art.
38 ust. 2 i art. 49) przewidują finansowanie szpitali włączonych do sieci szpitali
ze środków publicznych (w szczególności ze środków Narodowego Funduszu
Zdrowia i środków pochodzących od ministra właściwego do spraw zdrowia).
Do sieci szpitali może być włączony szpital, którego działalność jest niezbędna
dla zapewnienia optymalnej liczby łóżek (art. 6 w zw. z art. 3 pkt 5). Ponadto,
szpital włączony do sieci szpitali ma obowiązek udzielania świadczeń opieki
zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o
świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w
tym pozostawania w stałej gotowości do podjęcia koniecznych działań w
przypadku nagłych działań destabilizujących funkcjonowanie systemu ochrony
zdrowia, w szczególności w przypadku wystąpienia katastrof naturalnych i
awarii technicznych, epidemii lub zaprzestania udzielania świadczeń opieki
zdrowotnej przez innych świadczeniodawców.
Zadania szpitali włączonych do sieci szpitali należy uznać za usługi
świadczone w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu art. 106 ust. 2 w
zw. z art. 14 TfUE. Cel projektowanego dofinansowania ze środków
publicznych szpitali włączonych do sieci szpitali należy uznać za zgodny z art.
106 TfUE w związku z decyzją Komisji 2005/842/WE.

b) Odrębnie należy ocenić pomoc publiczną przewidzianą w art. 47
projektu, który dotyczy zmian w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. Jest to
pomoc udzielana przez ministra właściwego do spraw zdrowia w postaci
refundacji części lub całości kosztów kursów lub szkoleń specjalistycznych lub
kwalifikacyjnych dla pracowników szpitali w związku z realizacją regionalnego
planu opieki szpitalnej. Refundacja mogłaby objąć również koszty odpraw
zwalnianych pracowników.
Proponowaną zmianę ustawy zakładach opieki zdrowotnej można uznać
za program pomocowy w rozumieniu art. 2 pkt. 7 ustawy o postępowaniu w
sprawach dotyczących pomocy publicznej w związku z art. 1 lit. d

5
rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999. W konsekwencji, należy ją
notyfikować Komisji Europejskiej w trybie art. 108 ust. 3 TfUE.
Przed dokonaniem notyfikacji organ właściwy na podstawie regulaminu
Sejmu występuje z wnioskiem do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów o wydanie opinii m.in. o tym, czy projekt przewiduje udzielanie
pomocy publicznej, czy pomoc ta jest zgodna ze wspólnym rynkiem oraz czy
wymagana jest notyfikacja projektu (art. 16a ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r.
o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej; Dz.U. z 2007 r.
Nr 59, poz. 404, ze zm.).
Wstępnie należy zasygnalizować, że pomoc w postaci refundacji kosztów
kursów i szkoleń mogłaby zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem na
podstawie rozporządzenia Komisji 800/2008 w sprawie wyłączeń blokowych
(np. jako pomoc szkoleniowa – art. 38 i 39 rozporządzenia). Zmieniana ustawa,
ani art. 47 opiniowanego projektu ustawy nie zawierają jednak odesłania do
rozporządzenia Komisji 800/2008 w sprawie wyłączeń blokowych. Odesłanie
takie jest, zgodnie z art. 3 rozporządzenia, jednym z warunków uznania pomocy
za zgodną ze wspólnym rynkiem. Odesłanie takie wyjaśnia również, czy
wnioskodawcom chodzi o udzielanie pomocy przewidzianej w rozporządzeniu,
na warunkach w nim określonych.

c)
Kolejnym rodzajem pomocy publicznej przewidzianej w projekcie
jest pomoc uregulowana w art. 48 projektu, który dotyczy zmian w ustawie o
dopłatach do oprocentowania kredytów udzielanych lekarzom, lekarzom
stomatologom, pielęgniarkom i położnym oraz o umarzaniu tych kredytów.
Zmiana polega na zmianie zasad udzielania dopłat do kredytów i zmianie zasad
umarzania kredytów. Całą ustawę należy uznać za program pomocowy w
rozumieniu art. 2 pkt. 7 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących
pomocy publicznej w związku z art. 1 lit. d rozporządzenia Rady (WE) nr
659/1999. W konsekwencji, zmianę tej ustawy należy uznać za zmianę
programu pomocowego, która powinna zostać notyfikowana Komisji
Europejskiej w trybie art. 108 ust. 3 TfUE.
Przed dokonaniem notyfikacji organ właściwy na podstawie regulaminu
Sejmu występuje z wnioskiem do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów o wydanie opinii m.in. o tym, czy projekt przewiduje udzielanie
pomocy publicznej, czy pomoc ta jest zgodna ze wspólnym rynkiem oraz czy
wymagana jest notyfikacja projektu (art. 16a ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r.
o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej).
Wstępnie należy zasygnalizować, że pomoc mogłaby zostać uznana za
zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie rozporządzenia Komisji 800/2008 w
sprawie wyłączeń blokowych (np. jako pomoc dla nowo utworzonych małych
przedsiębiorstw – art. 14 rozporządzenia). Zmieniana ustawa, ani art. 48
opiniowanego projektu ustawy nie zawierają jednak odesłania do
rozporządzenia Komisji 800/2008 w sprawie wyłączeń blokowych. Odesłanie