Rządowy projekt ustawy o działalności leczniczej

UZASADNIENIE

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 68 ust. 1 gwarantuje każdemu prawo do
ochrony zdrowia. Jednocześnie zgodnie z art. 68 ust. 2 zdanie pierwsze obywatelom,
niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do
świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Tym samym
przepisy ustawy zasadniczej w istotny sposób określają, że do zapewnienia prawa do
ochrony zdrowia nie jest wystarczające określenie zakresu świadczeń zdrowotnych,
które są finansowane przez władze publiczne. Konieczne jest także ustanowienie ram
ustawodawczych dla takiej organizacji systemu ochrony zdrowia, który pozwoli na
rzeczywistą realizację tychże świadczeń zdrowotnych.

Polski system ochrony zdrowia od wielu lat przeżywa poważne trudności, a głównymi
przyczynami tego stanu są:
1) ułomna, nieefektywna forma prawna, w jakiej funkcjonują zakłady opieki
zdrowotnej,
2) niewystarczające kwalifikacje kadr zarządzających publicznymi jednostkami
opieki zdrowotnej,
3) ograniczona odpowiedzialność podmiotów tworzących za zobowiązania
samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Przedkładany projekt ustawy o działalności leczniczej jest odpowiedzią na
niewątpliwą konieczność wprowadzenia zmian, zarówno w zakresie zasad organizacji
systemu ochrony zdrowia, jak i funkcjonowania podmiotów prowadzących
działalność leczniczą. Stanowi on systemową regulację dotyczącą organizacji i
funkcjonowania ochrony zdrowia.
Celem projektowanej regulacji jest uporządkowanie i ujednolicenie form prawnych, w
jakich udzielane są świadczenia zdrowotne. Jeden akt prawny kompleksowo reguluje
zasady prowadzenia działalności leczniczej. Obowiązywać on będzie wszystkie
podmioty prowadzące taką działalność.
W aktualnie obowiązującym porządku prawnym, podmioty udzielające świadczenia
zdrowotne (prowadzące działalność leczniczą) można podzielić na kilka grup. Są to:
1) zakłady opieki zdrowotnej – publiczne lub niepubliczne,
2) indywidualne praktyki lekarskie, indywidualne specjalistyczne praktyki lekarskie
lub grupowe praktyki lekarskie,

1
3) indywidualne praktyki pielęgniarek, położnych, indywidualne specjalistyczne
praktyki pielęgniarek, położnych lub grupowe praktyki pielęgniarek, położnych,
4) osoby fizyczne wykonujące zawód medyczny, udzielające świadczeń
zdrowotnych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.
Wśród publicznych zakładów opieki zdrowotnej – na podstawie ustawy z dnia 30
sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, z
późn. zm.) – należy wymienić następujące formy organizacyjno – prawne:
1) samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej,
2) jednostka budżetowa,
3) instytucja gospodarki budżetowej,
4) państwowy instytut badawczy (ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach
badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 615).
Podstawowe regulacje dla funkcjonowania podmiotów udzielających świadczeń
zdrowotnych zawierają następujące akty prawne:
1) ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r.
Nr 14, poz. 89, z późn. zm.),
2) ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z
2008 r. Nr 136, poz. 857, z późn. zm.),
3) ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2009 r.
Nr 151, poz.1217, z późn. zm.),
4) ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (Dz. U. Nr 100, poz.
1083, z późn. zm.)
oraz akty wykonawcze wydane na ich podstawie.

Podstawowe założenia projektu ustawy:
I. Systematyka podmiotów prowadzących działalność leczniczą.
W projekcie ustawy zaproponowano rezygnację z zakładu opieki zdrowotnej, jako
dominującej obecnie formy prowadzenia działalności polegającej na udzielaniu
świadczeń zdrowotnych. Projekt jednocześnie wprowadza i definiuje pojęcia:

•
działalności leczniczej,
•
podmiotu wykonującego działalność leczniczą,
•
podmiotu leczniczego,
•
praktyki zawodowej.

2
Powyższe działanie podyktowane jest niejasnym statusem prawnym zakładu opieki
zdrowotnej na gruncie dotychczasowych przepisów o zakładach opieki zdrowotnej w
kontekście przepisów ogólnych prawa cywilnego, co w praktyce prowadziło do
mnożenia wątpliwości interpretacyjnych i problemów z zastosowaniem
dotychczasowych rozwiązań. Wspomniany niejasny status zakładu opieki zdrowotnej
wiąże się z tym, że był on dotychczas definiowany jako wyodrębniony organizacyjnie
zespół osób i środków majątkowych. Już prima facie definicja ta odbiega od definicji
przedsiębiorstwa określonej w art. 551 Kodeksu cywilnego poprzez niezrozumiałe z
cywilistycznego punktu widzenia połączenie czynnika ludzkiego i substratu
majątkowego. Dodatkowo, chaos definicyjny potęgowało rozwiązanie, zgodnie z
którym zakład opieki zdrowotnej może być odrębną jednostką organizacyjną, częścią
innej jednostki organizacyjnej lub jednostką organizacyjną podległą innej jednostce
organizacyjnej. To ostatnie skutkowało w praktyce niejednokrotnie zagmatwaną
strukturą zakładów opieki zdrowotnej w ramach innych zakładów opieki zdrowotnej,
przy jednoczesnym rozmyciu odpowiedzialności cywilnoprawnej i trudnościach z
ustaleniem osób lub organów reprezentujących na zewnątrz tak organizacyjnie
powiązane zakłady opieki zdrowotnej. Chaos potęgowało to, że jedna z form, w
jakich dotychczas można było udzielać świadczeń zdrowotnych miała nazwę myląco
podobną do ogólnej kategorii zakładów opieki zdrowotnej. Chodzi oczywiście o
samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Wskazać wypada, że w
dotychczasowej judykaturze, na kanwie powyżej opisanego skomplikowanego stanu
prawnego, szukano wyjścia poprzez przyjęcie, że w ujęciu cywilistycznym zakłady
opieki zdrowotnej są przedsiębiorcami wykonującymi działalność gospodarczą bez
względu na formę.
W konsekwencji przyjmuje się w projektowanej ustawie - czytelny z cywilistycznego
punktu widzenia - zespół norm, zgodnie z którym:
- podmioty wykonujące działalność leczniczą mają status przedsiębiorcy w
rozumieniu art. 431 Kodeksu cywilnego; w ramach tej grupy znajdą się również
przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, a
więc te podmioty, które podlegają wpisowi do rejestru przedsiębiorców. Ta kategoria
podmiotów wykonujących działalność leczniczą dzieli się zasadniczo na dwie grupy:
podmioty lecznicze i praktyki zawodowe.
- podmioty wykonujące działalność leczniczą prowadzą przedsiębiorstwa (czyli
substrat majątkowy służący do udzielania świadczeń zdrowotnych w postaci

3
aparatury medycznej, czy też lokali do tego celu przeznaczonych), które są zespołem
składników majątkowych
- działalność lecznicza wykonywana przez podmioty wykonujące działalność
leczniczą jest działalnością gospodarczą – działalnością regulowaną. Należy zwrócić
uwagę na wprowadzane projektem ustawy ograniczenia w zakresie swobody
przedsiębiorczości oraz świadczenia usług, np. zakaz reklamowania usług przez
podmiot wykonujący działalność leczniczą, zakaz wykonywania przez podmiot
leczniczy działalności polegającej na świadczeniu usług pogrzebowych oraz ich
reklamie, czy też możliwość wykonywania zawodu przez lekarza, lekarza dentystę,
pielęgniarkę i położną w przypadku praktyki grupowej jedynie w formie spółki
cywilnej albo spółki partnerskiej. Ograniczenia te są uzasadnione nadrzędnymi
względami interesu ogólnego.
Ustawa stanowi, iż podmiot wykonujący działalność leczniczą podaje do publicznej
wiadomości informacje o zakresie i rodzajach udzielanych świadczeń zdrowotnych,
jednakże treść i forma tych informacji nie mogą mieć cech reklamy. Regulacja
powyższa służy zapewnieniu pacjentom obiektywnej i rzetelnej informacji o
udzielanych świadczeniach zdrowotnych. Z kolei ograniczenia wykonywania przez
podmiot leczniczy innej działalności gospodarczej, w szczególności zakaz
świadczenia i reklamy usług pogrzebowych ma na celu zapewnienie pacjentom
komfortu leczenia i pobytu w szpitalu. Potrzeba takiej regulacji jest uzasadniona
licznymi przypadkami nieprawidłowości i nadużyć związanych z prowadzeniem
działalności pogrzebowej w miejscu udzielania świadczeń zdrowotnych, agresywną
reklamą takich usług oraz naciskami na rodziny osób zmarłych w szpitalu,
utrudnianiem im lub wręcz uniemożliwianiem swobodnego wyboru firmy
pogrzebowej. Rozwiązania powyższe funkcjonują aktualnie na podstawie ustawy z
dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.
Zgodnie z projektem ustawy grupowa praktyka lekarska, pielęgniarki, położnej może
być wykonywana w formie spółki cywilnej lub spółki partnerskiej. Rozwiązanie to
wynika z zasad wykonywania zawodów zaufania publicznego, w przypadku których
decydujące znaczenie ma substrat osobowy, a nie majątkowy. Ponadto w projekcie
wyraźnie wskazano, że wykonywanie zawodu medycznego w ramach praktyki
zawodowej, nie stanowi prowadzenia podmiotu leczniczego, co pozwoli na uniknięcie
praktyki podwójnego wpisywania praktyki lekarskiej w rejestrze praktyk lekarskich
(prowadzonego obecnie przez okręgowe izby lekarskie) i w rejestrze zakładów opieki
zdrowotnej - jako niepubliczny zakład opieki zdrowotnej.

4
W projekcie przyjęto koncepcję maksymalnego zachowania dotychczasowej siatki
pojęciowej, aby był on dla praktyków zrozumiały i łatwo przyswajalny. Stąd dla
określenia przedsiębiorstw podmiotów wykonujących działalność leczniczą projekt
posługuje się znanymi dotychczas pojęciami, takimi jak szpital, ambulatorium, zakład
opiekuńczo-leczniczy, a dla określenia jednej z form prowadzenia działalności
leczniczej – samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Pozwoli to w
konsekwencji zaoszczędzić również środki wydatkowane celem dostosowania do
nowego nazewnictwa i nie powinno spowodować konfuzji w odbiorze pacjentów.
Należy podkreślić, że w odniesieniu do jednostek sektora finansów publicznych
wykonujących działalność leczniczą ich status prawny będzie co do zasady zbliżony
do statusu innych podmiotów wykonujących działalność leczniczą, poza tym
podmioty te będą przedsiębiorcami w rozumieniu Kodeksu cywilnego, lecz nie
przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, co
umożliwi im funkcjonowanie bez konieczności dokonywania wpisu do rejestru
przedsiębiorców i spełniania obowiązków wynikających z przepisów o swobodzie
działalności gospodarczej. Takie rozwiązanie jest zgodne ze wspomnianym
dotychczasowym orzecznictwem Sądu Najwyższego. Należy podkreślić, że podmioty
wykonujące działalność leczniczą będą w pełni poddane reżimowi ustawy o finansach
publicznych, a ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie znajdzie do nich
zastosowania w żadnym zakresie.

Podmiotami leczniczymi są przedsiębiorcy we wszelkich formach przewidzianych
dla wykonywania działalności gospodarczej, samodzielne publiczne zakłady opieki
zdrowotnej, jednostki budżetowe, instytuty badawcze prowadzące badania naukowe i
prace rozwojowe w dziedzinie nauk medycznych oraz fundacje i stowarzyszenia,
których celem statutowym jest wykonywanie zadań w zakresie ochrony zdrowia i
których statut dopuszcza prowadzenie przez nie działalności leczniczej, kościoły lub
związki wyznaniowe.
Należy w tym miejscu podkreślić, iż mimo braku odrębnego przepisu pozwalającego
na utworzenie podmiotu leczniczego przez pracodawcę wyłącznie w celu udzielania
świadczeń zdrowotnych swoim pracownikom, będzie to nadal możliwe, na zasadach
ogólnych.

Praktyką zawodową jest zaś działalność gospodarcza wykonywana jako
indywidualna lub grupowa praktyka lekarska albo praktyka pielęgniarki lub położnej.

5