Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o samorządzie powiatowym

2
Przepisy te stanowią, iż radny i wójt składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30
dni od dnia złożenia ślubowania. Kolejne oświadczenia majątkowe są składane przez radnego i
wójta co roku do 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, oraz na 2
miesiące przed upływem kadencji. Oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej
przez ich małżonka, jeżeli działalność ta wykonywana jest na terenie gminy, w której
radny/wójt pełni funkcję, oraz oświadczenia o umowach cywilnoprawnych zawartych przez ich
małżonków, jeśli umowy te zostały zawarte z organami gminy, jednostkami organizacyjnymi
gminy lub gminnymi osobami prawnymi i nie dotyczą stosunków prawnych wynikających z
korzystania z powszechnie dostępnych usług lub ze stosunków prawnych powstałych na
warunkach powszechnie obowiązujących – składane są w ciągu 30 dni od dnia wyboru, a w
przypadku podjęcia działalności gospodarczej albo zawarcia wskazanej wyżej umowy, w
trakcie pełnienia funkcji – w terminie 30 dni od dnia zaistnienia przyczyny złożenia
oświadczenia. Informacja o zatrudnieniu małżonka, w okresie pełnienia funkcji przez radnego,
na terenie gminy w jednostce organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego, związku
jednostek samorządu terytorialnego albo rozpoczęciu świadczenia pracy lub wykonywania
czynności zarobkowych na innej podstawie w spółkach handlowych, w których co najmniej
50% udziałów albo akcji posiadają jednostki samorządu terytorialnego, lub zmiany stanowiska
małżonka w tych podmiotach – składana jest terminie 30 dni od dnia zaistnienia przyczyny jej
złożenia.
2. Zarzut naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji)
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wygaśnięcie mandatu, jako sankcja uchybienia
powinności złożenia oświadczenia majątkowego, jest wkroczeniem ustawodawcy w materię
chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze.
"Wygaśnięcie mandatu, będące skutkiem niezłożenia oświadczenia majątkowego w
terminie, dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Dzieje się tak dlatego,
że wyniki przeprowadzonych wyborów […] ulegają tu przekreśleniu, w ich aspekcie czynnym i
biernym. Tym samym ulega przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów
bezpośrednich. Ani czynne, ani bierne prawo wyborcze nie wyczerpuje się w samym akcie
głosowania. Prawo bierne obejmuje sobą uprawnienie do bycia wybranym, a także do
sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów. Jest –
co oczywiste – możliwe pozbawienie mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z
przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa. Przyczyny te podlegają jednak
kontroli konstytucyjności, właśnie m. in. z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn
3
decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. […] Nakaz zachowania proporcjonalności
normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle
poważna, aby zniweczenie wyników wyborów (akt demokracji bezpośredniej) było
usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego".
Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że zgodnie z jego utrwalonym – na tle art. 31
ust. 3 Konstytucji – orzecznictwem, zarzut braku proporcjonalności wymaga przeprowadzenia
testu, polegającego na udzieleniu odpowiedzi na trzy pytania dotyczące analizowanej normy:
1) czy jest ona w stanie doprowadzić do zamierzonych przez ustawodawcę skutków
(przydatność normy);
2) czy jest ona niezbędna (konieczna) dla ochrony interesu publicznego, z którym jest
powiązana (konieczność podjęcia przez ustawodawcę działania);
3) czy jej efekty pozostają w proporcji do nałożonych przez nią na obywatela ciężarów lub
ograniczeń (proporcjonalność sensu stricto).
Trybunał ustalił, że celem zaskarżonych przepisów było "wzmocnienie instrumentów
antykorupcyjnych, a także uczynienie stosunków majątkowych osób sprawujących swe funkcje
z wyboru – bardziej przejrzystymi dla wyborców oraz organów kontrolnych. Wprowadzenie
sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu zostało uzasadnione koniecznością zdyscyplinowania
radnych, którzy sabotowali obowiązek składania oświadczeń majątkowych albo czynili to ze
znaczną opieszałością".
Regulując w przepisach Ordynacji i w ustawie o bezpośrednim wyborze skutki
niezłożenia oświadczeń i informacji wymaganych przepisami prawa, ustawodawca posłużył się
konstrukcją skutku następującego automatycznie, bez wyznaczenia terminu uzupełnienia braku,
bez możliwości sanacji uchybienia (co łatwo mogłoby być dokonane bez uszczerbku dla celów,
jakim miało służyć wprowadzenie obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego), bez
możliwości przedstawienia i oceny stanowiska zainteresowanego radnego, a więc bez
właściwej procedury gwarancyjnej albo/i sanującej. Kontrolowana regulacja – doszedł do
wniosku sąd konstytucyjny – charakteryzuje się zatem z jednej strony niezrozumiałym
rygoryzmem co do charakteru sankcji, a z drugiej strony – mimo tego rygoryzmu – nie
gwarantuje procedury weryfikacyjnej: ustalenia przyczyn naruszenia i sanacji ewentualnego
błędu.
W ocenie Trybunału: "Kwestionowana regulacja dotyka konstytucyjnie chronionych
praw podmiotowych. Jest to z jednej strony czynne prawo wyborcze, które wyraża się nie tylko
w akcie głosowania, lecz także w skuteczności dokonanego wyboru. Także bierne prawo
wyborcze radnego/wójta jest przedmiotem ingerencji. Mandat bowiem, który jest […]
korelatem tego prawa, zostaje wygaszony przez ustawodawcę na skutek czysto formalnie
4
ujętego uchybienia, nieprowadzącego – w wypadku opóźnienia – do zniweczenia celu, który
przyświecał wprowadzeniu obowiązku składania oświadczeń majątkowych. Jest to użycie
środka nieproporcjonalnego, a tym samym w niekonstytucyjny sposób wkraczającego w prawo
wyborcze (zniweczenie wyniku przeprowadzonego głosowania). […] kwestionowana regulacja
podważa równowagę między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością
osiągnięcia celu założonego przez ustawodawcę. Automatyzm i rygoryzm decyzji dotyczy także
czynnego prawa wyborczego wyborców, których decyzja wyborcza jest automatycznie
unicestwiona, przez stosunkowo błahą, przejściową okoliczność, którą można byłoby poddać
sanacji, gdyby istniała po temu odpowiednia procedura. Tak więc automatyzm sankcji
wygaśnięcia mandatu nie jest konieczny po to, aby uzyskać samo złożenie oświadczenia
(zakreślenie terminu, wezwanie do złożenia) i tym samym aby zostały zrealizowane
zamierzenia ustawodawcy wiązane z obowiązkiem składania oświadczeń majątkowych (ratio
legis obowiązku składania oświadczeń). Oznacza to naruszenie proporcjonalności ze względu
na brak konieczności tak drastycznej ingerencji ustawodawcy".
W tej sytuacji należy stwierdzić, że norma umożliwiająca takie skutki nie odpowiada
testowi proporcjonalności. Dysproporcja między chronionymi konstytucyjnie dobrami (prawo
wyborcze, zarówno bierne i czynne, samorządność lokalna) i zastosowanymi środkami
(wygaśnięcie mandatu jako sankcja także za nieistotne uchybienie obowiązkowi składania
oświadczeń majątkowych) decyduje o niespełnieniu dwóch (konieczność, proporcjonalność w
ścisłym znaczeniu) spośród trzech przesłanek oceny zgodności tej normy z art. 31 ust. 3
Konstytucji.
"[…] przyczyny braku proporcjonalności kwestionowanych norm mówiących o
wygaśnięciu mandatu za uchybienie terminowości złożenia oświadczenia majątkowego, a więc:
surowość sankcji w zestawieniu z wagą uchybienia przy braku uszczerbku dla założonego celu
składania oświadczeń majątkowych; niekonieczność sankcji w zestawieniu z celem składania
oświadczeń; nieadekwatność długotrwałej procedury wygaszania mandatu w zestawieniu z
brakiem przesłanek weryfikacji przyczyn i wagi uchybienia w tym postępowaniu; waga dobra
poświęconego (ograniczenie biernego i czynnego prawa wyborczego przez pozbawienie
wyborów skutku, rezygnacja z zasady trwałości mandatu pochodzącego z wyborów przez
społeczność lokalną, co powinno doznawać ochrony wynikającej z zasady pomocniczości) –
wskazują na naruszenie […] art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji".
5
3. Zarzut naruszenia zasady poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji)
Zróżnicowane określenie terminów złożenia oświadczenia majątkowego dotyczącego
radnego/wójta i oświadczenia dotyczącego ich współmałżonków, wynikające z art. 24h ust. 4 i
art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym narusza art. 2 Konstytucji.
Termin 30 dni od dnia wyboru – miarodajny dla złożenia oświadczenia dotyczącego
współmałżonka (i innych wskazanych osób bliskich) – upływa wcześniej niż termin 30-dniowy,
liczony od dnia ślubowania, przewidziany dla złożenia własnego oświadczenia majątkowego
radnego/wójta.
Według Trybunału Konstytucyjnego: "Samo w sobie zróżnicowanie terminów
składania oświadczeń nie może być uznane za niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji.
Można jednakże zastanawiać się, czy naruszenie tych zasad nie polega na naruszeniu
usprawiedliwionych okolicznościami oczekiwań adresatów prawa, co jest równoznaczne z
podważeniem ich zaufania do treści prawa. Naruszenie polegałoby na wiązaniu przez
legislatora różnych konsekwencji z naruszeniem ujętym identycznie pod względem
konstrukcyjnym, determinowanym identyczną ratio legis. Regulacje takie zawarte są w dwóch
unormowaniach zamieszczonych w różnych przepisach tej samej ustawy, zobowiązujących tę
samą osobę do złożenia oświadczeń majątkowych (własnego i współmałżonka/osób bliskich),
przy czym oba wypadki różnią się tylko odmiennym wskazaniem początku biegu terminu
dopełnienia jednorodzajowych powinności przez tę samą osobę. Takie działanie ustawodawcy
może być uznane za kreowanie nieoczekiwanego i nieusprawiedliwionego potrzebami
legislacyjnymi <<szumu informacyjnego>> i tym samym może być kwalifikowane jako
naruszenie zasady zaufania wyprowadzanej z art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny
dostrzega w takim rozumowaniu argument na rzecz uznania niekonstytucyjności zaskarżonych
norm".
Trybunał Konstytucyjny orzekł również, że zasada przyzwoitej legislacji (art. 2
Konstytucji) naruszona została przez użycie pojęć wieloznacznych przy określeniu początku
biegu terminu złożenia oświadczenia majątkowego.
Pojęcia użyte w art. 24h ust. 4 i art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym –
stwierdza Trybunał w uzasadnieniu wyroku – nawiązują do <<dnia ślubowania>> i <<dnia
wyboru>>. O ile pierwsza data nawiązuje do zdarzenia, które jest precyzyjnie umiejscowione w
czasie, o tyle pojęcie <<dnia wyboru>> nie jest jasne i tym samym może rodzić pytanie, czy
termin ten ma charakter dostatecznie określony.
6
"Termin <<dzień wyboru>> nie jest terminem jednoznacznym. Podkreślić należy, że
termin tej występuje na tle kontrolowanej normy jako <<dzień wyboru>> (odnosząc się do
sytuacji osoby wybieranej) – a nie <<dzień wyborów>> (głosowania). Powstaje zatem pytanie,
czy termin ten liczy się od dnia przeprowadzenia głosowania […], czy od dnia ogłoszenia
wyników wyborów, czy też od ostatecznego ustalenia wyników wyborów […]. […] Samo w
sobie istnienie możliwości różnorakich interpretacji określonego przepisu nie oznacza jeszcze
jego niekonstytucyjności, niemniej jednak – jeżeli dany przepis nakłada na określone podmioty
obowiązki, tym bardziej związane z sankcją realizującą się ex lege, niwecząca wyniki wyboru,
to przesłanki aktualizujące ten obowiązek powinny być określone w sposób wykluczający
niejednoznaczność. Ma to znaczenie nie tylko w punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji,
ale także z punktu widzenia zasady zaufania do państwa i prawa. W niniejszej sprawie
stwierdzenie to jest tym bardziej aktualne, że wskazana niedookreśloność kwestionowanego
przepisu uderza nie tylko w zaufanie do prawa przez bezpośrednich adresatów normy, ale także
w zaufanie wyborców, którzy głosując, zamanifestowali swą wolę".
Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności –
kumulację niejasności, powodującą powstanie masy krytycznej, decydującej o wystąpieniu
niekonstytucyjności, stwierdził, że art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym narusza
standardy wynikające z art. 2 Konstytucji. Dotyczy to kwestii początku terminu złożenia
oświadczenia.
3. Cele i zakres projektowanej ustawy
Niniejsza nowelizacja, wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wprowadza
zmiany zmierzające do wyeliminowania luki prawnej, jaka powstała na skutek uchylenia art. 24
j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym przed
wejściem w życie wyroku TK z dnia 13 marca 2007 r., wskazywał terminy składania
oświadczeń o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, oświadczeń o umowach
cywilnoprawnych zawartych przez małżonka oraz informacji o zatrudnieniu rozpoczęciu
świadczenia pracy lub wykonywania czynności zarobkowych albo zmianie stanowiska
małżonka – zarówno po raz pierwszy tj. po wyborze radnego/wójta na funkcję (termin 30 dni
od dnia wyboru), jak również w trakcie pełnienia przez niego tej funkcji (termin 30 dni od dnia
zaistnienia przyczyny złożenia oświadczenia/informacji). Brak przepisu regulującego kwestię
terminów składania wymienionych oświadczeń/informacji skutkuje niemożliwością