Rządowy projekt ustawy o rezerwach strategicznych

Rezerwy gospodarcze tworzy minister właściwy do spraw gospodarki, w zakresie:
–
surowców, materiałów i paliw,
–
produktów leczniczych i wyrobów medycznych – w uzgodnieniu z ministrem właściwym
do spraw zdrowia,
–
produktów rolnych, produktów i półproduktów żywnościowych – w uzgodnieniu
z ministrem właściwym do spraw rolnictwa.
Zgodnie z art. 10 ustawy o rezerwach państwowych, za gospodarowanie rezerwami
odpowiada Agencja Rezerw Materiałowych, która podlega Ministrowi Gospodarki. Agencja
gospodaruje rezerwami państwowymi:
–
paliw, surowców i materiałów (przejętych w 1996 r. od Głównego Zarządu Rezerw
Państwowych),
–
produktów leczniczych i wyrobów medycznych (przejętych od zlikwidowanej w 2002 r.
Agencji Rezerw Artykułów Sanitarnych),
–
produktów rolnych, produktów i półproduktów żywnościowych (przejętych od Agencji
Rynku Rolnego w 2004 r.).
Obok zadań związanych z gospodarowaniem rezerwami państwowymi, Agencja
realizuje również ustawowe zadania w zakresie tworzenia i utrzymywania zapasów
państwowych ropy naftowej i produktów naftowych w ramach polityki bezpieczeństwa
energetycznego kraju. Postanowienia Traktatu Akcesyjnego do Unii Europejskiej,
zaimplementowane do polskiego prawa określają, że Polska powinna osiągnąć taki stan
zapasów paliw, który jest równy ilości paliw zużywanej przez 90 dni, liczonej według
ich średniej dziennej wewnętrznej konsumpcji.
2. Potrzeba i cel wydania nowej ustawy
Ze względu na zmianę uwarunkowań międzynarodowych i makroekonomicznych RP,
istnieje potrzeba racjonalizacji przepisów w obszarze rezerw strategicznych. Celem nowej
ustawy jest utworzenie sprawnego, transparentnego i racjonalnego systemu rezerw,
zapewniającego realizację zadań w obszarze szeroko rozumianego bezpieczeństwa i obrony
państwa, bezpieczeństwa, porządku i zdrowia publicznego, realizację zadań na wypadek
wystąpienia klęski żywiołowej lub sytuacji kryzysowej, łagodzenie zakłóceń w ciągłości
dostaw służących funkcjonowaniu gospodarki i zaspokojenie podstawowych potrzeb

2
obywateli, ratowanie ich życia i zdrowia, a także wypełnienie zobowiązań
międzynarodowych RP.
Należy jednocześnie zaznaczyć, że regulacja systemu rezerw strategicznych

nie obejmuje rezerw walutowych.
Zmiana zagrożeń bezpieczeństwa RP z militarnych na asymetryczne, jak również
zmiana modelu funkcjonowania gospodarki z centralnie sterowanej na rynkową w obszarze
Unii Europejskiej, wymaga przyjęcia nowych regulacji prawnych w zakresie rezerw
strategicznych.
3. Zakres wprowadzanych zmian
Na mocy nowej ustawy o rezerwach strategicznych zostanie utworzony system
rezerw, którego celem będzie zabezpieczenie RP na wypadek zagrożeń, mogących wywołać
skutki w podaży niektórych asortymentów na rynku. Biorąc pod uwagę konieczność
uproszczenia procedur oraz struktury rezerw, wprowadzono jeden rodzaj rezerw. Rozwiązanie
to przyczyni się do zwiększenia przejrzystości funkcjonowania systemu rezerw oraz
finansowania zadań w tym zakresie, gdyż całość wydatków będzie obejmowała jeden rodzaj
zadania, a nie jak dotychczas kilka zadań umiejscowionych w różnych budżetach ministrów
i wojewodów.
Wprowadzenie jednego rodzaju rezerw implikuje konieczność powierzenia
odpowiedzialności za system rezerw jednemu organowi – ministrowi właściwemu do spraw
gospodarki. Minister właściwy do spraw gospodarki będzie opracowywał i przedkładał
Radzie Ministrów Rządowy Program Rezerw Strategicznych, określany w perspektywie
średniookresowej, zwany dalej „Programem”. Propozycje do Programu dotyczące tworzenia,
utrzymywania oraz likwidacji rezerw będą mogli składać ministrowie kierujący
najważniejszymi, w kwestii tworzenia rezerw, działami administracji rządowej, Szef Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz inne organy administracji rządowej realizujące zadania
w zakresie bezpieczeństwa i obronności państwa, zarządzania kryzysowego i ochrony
infrastruktury krytycznej oraz bezpieczeństwa, porządku i zdrowia publicznego. Propozycje
te muszą jednak wynikać z analizy aktualnych zagrożeń bezpieczeństwa RP oraz możliwości
przerwania łańcucha dostaw tych asortymentów, które zostaną uznane za niezbędne
do minimalizowania ewentualnych skutków zaistnienia szeroko rozumianego kryzysu,
w tym wojny.

3
Przyjęcie Programu przez Radę Ministrów oznaczać będzie jednocześnie decyzję
o przeznaczeniu na ten cel określonej kwoty dotacji budżetowej, liczonej na kolejne lata
obowiązywania Programu. Kwota dotacji byłaby weryfikowana w oparciu o aktualne
w danym okresie planistycznym wskaźniki makroekonomiczne i rynkowe.

Utrzymywanie rezerw, podobnie jak zapasów państwowych ropy naftowej

i produktów naftowych, nie może być oceniane przez pryzmat zasad działalności
gospodarczej, gdyż działalność taka nie stanowi przedsięwzięcia, które mogłoby przynieść
zysk. Dlatego pozostawia się budżet państwa jako źródło finansowania rezerw strategicznych
stanowiących majątek Skarbu Państwa.
4. Skutki prawne
Rezerwy strategiczne
W ustawie o rezerwach strategicznych określono zasady tworzenia, przechowywania,
udostępnienia i likwidacji rezerw strategicznych oraz zasady ich finansowania

i opracowywania Programu. W rozdziale 1 przedstawiono słowniczek ważniejszych pojęć
zastosowanych w ustawie. Określono cele tworzenia rezerw. Ze względu na przyjętą
metodologię tworzenia rezerw, w szczególności determinującą rolę wyników analizy ryzyka
i niepewności wystąpienia zagrożeń bezpieczeństwa RP, określono ich ogólny zakres
przedmiotowy. Przesądzono, że rezerwy strategiczne stanowią majątek Skarbu Państwa.
W art. 6 wyłączono stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego
do decyzji wydawanych przez ministra właściwego do spraw gospodarki w zakresie rezerw
strategicznych. Nie przewidziano również możliwości odwołania się od tych decyzji.
Rozwiązanie to wynika bezpośrednio z celu utrzymywania rezerw, który został w ustawie
precyzyjnie określony. Rezerwy są utrzymywane z zamiarem ich udostępnienia przez ministra
właściwego do spraw gospodarki w szeroko rozumianych sytuacjach kryzysowych,

w tym wojny. Przy uwzględnieniu przesłanek sprawnego funkcjonowania systemu rezerw
strategicznych oraz faktu, że o ich udostępnieniu przesądza określone zagrożenie, klęska
czy kryzys, nie jest zasadne określanie trybu odwoławczego od decyzji o udostępnieniu
rezerw.
Z kolei tworzenie i likwidacja rezerw będą zdeterminowane wynikami analiz ryzyka
i niepewności wystąpienia zagrożeń, a ilości i asortyment planowany do utrzymywania
w ramach rezerw zostaną określone w Programie, opracowanym z udziałem
zainteresowanych organów administracji rządowej. Decyzje ministra właściwego do spraw

4
gospodarki dotyczące tworzenia i likwidacji rezerw będą poleceniami dla podległej
temu ministrowi Agencji, w których określone zostaną asortymenty i ilości do zakupu
i utrzymywania albo do sprzedaży. Nie ma zatem uzasadnienia dla określenia procedur
odwoływania się od tych decyzji.
W rozdziale 2 regulacji zawarto zasady finansowania rezerw strategicznych.
Asortyment i ilości rezerw będzie określał Program, opracowywany przez ministra
właściwego do spraw gospodarki na okres 5 lat, we współpracy ze wskazanymi

w ustawie organami i przyjmowany przez Radę Ministrów w drodze uchwały. Zastosowano
formułę programu ze względu na rolę rezerw strategicznych w systemie szeroko rozumianego
bezpieczeństwa państwa oraz konieczność wydatkowania znacznych środków budżetowych
na zakup i utrzymywanie rezerw.
Założenia metodologiczne, stanowiące główny wymóg realizacji w Programie –
analiza ryzyka i niepewności wystąpienia zagrożeń bezpieczeństwa i obronności państwa,
bezpieczeństwa, porządku i zdrowia publicznego, klęski żywiołowej lub sytuacji kryzysowej
– są warunkiem dynamicznego i racjonalnego systemu rezerw. Odstąpienie od przyzwyczajeń
i uzależnienie przechowywanego asortymentu i ilości rezerw bezpośrednio od szacowanego
prawdopodobieństwa zaistnienia w danym okresie planistycznym różnorodnych zagrożeń,
stanowi najistotniejszy w sensie systemowym element rezerw strategicznych.
Skutkiem prawnym przyjęcia tego rozwiązania będzie obowiązek opracowywania
Programu, w którym zawarte będą dane o asortymencie i ilości rezerw, jakie mają być
utworzone i utrzymywane. Ze względu na charakter dokumentu rządowego, Program będzie
procedowany zgodnie z uchwałą nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. – Regulamin
pracy Rady Ministrów (M. P. Nr 13, poz. 221, z późn. zm.).
Program będzie programem wieloletnim w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.). Rozwiązanie
to wynika z konieczności gwarantowania nakładów budżetowych na realizację zadań
w obszarze rezerw. Program bez zapewnionego finansowania, pomimo przeprowadzenia
wskazanych w ustawie pracochłonnych analiz, byłby martwym dokumentem. Przewiduje się,
że Program może być corocznie aktualizowany w związku ze zmianą okoliczności, które
stanowią przesłanki jego opracowania (możliwość wystąpienia lub zaistnienie zagrożenia
bezpieczeństwa i obronności państwa, bezpieczeństwa, porządku i zdrowia publicznego,

5
klęski żywiołowej lub sytuacji kryzysowej; sytuacja gospodarcza i społeczna państwa; stan
i perspektywy koniunktury na świecie; zobowiązania międzynarodowe RP).
W celu wprowadzenia sprawnego systemu rezerw strategicznych, niezależnie
od środków finansowych na ich tworzenie, przechowywanie i likwidację, których
przewidywane koszty zostaną określone w Programie, niezbędne jest zagwarantowanie
środków budżetowych na sfinansowanie kosztów udostępnienia rezerw w szeroko
rozumianych stanach kryzysu, w tym wydanie ich do użycia, przetransportowanie

i dystrybucję do ostatecznych odbiorców oraz przetworzenie i przetrzymanie, jeżeli będzie
to konieczne.
Należy też zapewnić sfinansowanie utworzenia dodatkowych rezerw, których

nie uwzględniono w Programie, ale zakupienie określonego asortymentu jest nieodzowne
do zapobieżenia lub usunięcia skutków zdarzeń, których nie można było wcześniej
przewidzieć ani im przeciwdziałać. W związku z tym w budżecie państwa będzie corocznie
tworzona rezerwa celowa, uruchamiana jedynie w przypadku udostępnienia rezerw
strategicznych lub konieczności utworzenia nowych rezerw nieobjętych Programem.
Istotnym skutkiem prawnym regulacji będzie radykalne odstąpienie
od dotychczasowego podziału rezerw na gospodarcze i mobilizacyjne oraz rezygnacja
z wydzielania, w ramach rezerw gospodarczych, stanów zastrzeżonych dla tzw. resortów
siłowych. W celu usprawnienia systemu rezerw oraz usunięcia utrudnień administracyjnych,
jak również ujednolicenia procesów planowania i realizacji Programu, wprowadza się
przepisy, na mocy których, jako wykonawca Programu, organem tworzącym i likwidującym
oraz udostępniającym rezerwy, w drodze decyzji, jest minister właściwy do spraw
gospodarki.
Przy
takim
rozwiązaniu, kolejnym skutkiem prawnym wdrożenia rozwiązań nowej
ustawy o rezerwach strategicznych jest zmiana procedury tworzenia rezerw, co zostało
uregulowane w rozdziale 3.
Minister właściwy do spraw gospodarki będzie tworzył rezerwy, co do zasady,
na podstawie Programu. Przewidziano też możliwość utworzenia rezerw, które nie zostały
zaplanowane w Programie, ale decyzja w tym zakresie jest odpowiednio

do celu ustawy uwarunkowana w art. 13 ustawy. Można ją wydać w okolicznościach,
o których mowa w art. 3, gdy występuje brak albo znaczny deficyt rezerw strategicznych,
niezbędnych do usuwania skutków zagrożeń, a także w sytuacjach, w których określony

6