Rządowy projekt ustawy o rezerwach strategicznych

OCENA SKUTKÓW REGULACJI

1. Analiza problemu
Rezerwy strategiczne powinny służyć zabezpieczeniu minimum funkcjonowania
państwa, w tym prowadzenia działań obronnych przez Siły Zbrojne, jak również ochrony
obywateli w sytuacjach braku możliwości pozyskania surowców i produktów z rynku
krajowego oraz rynków międzynarodowych. Surowce i produkty utrzymywane

w rezerwach powinny służyć ochronie życia ludności, umożliwiać ciągłość dostaw energii,
oraz produkcję sprzętu niezbędnego do wykonywania zadań obronnych. Zakres
oddziaływania przepisów ustawy jest zatem bardzo szeroki. W czasie pokoju przepisy ustawy
powinny regulować bezpośrednio działalność organów administracji publicznej w zakresie
planowania, tworzenia, utrzymywania, udostępnienia i likwidacji rezerw strategicznych.
Stan obecny
W
obowiązującej ustawie o rezerwach państwowych wprowadzono zasadniczy
podział rezerw na mobilizacyjne i gospodarcze. Dodatkowo w ramach rezerw gospodarczych
wyodrębniono stany zastrzeżone dla potrzeb mobilizacyjnych resortów, odpowiedzialnych
za obronę i bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo i porządek publiczny.

Wraz z ustaleniem rodzajów rezerw, określono organy je tworzące. O ile w przypadku rezerw
mobilizacyjnych regulacja umożliwiająca ich tworzenie ministrom, kierownikom urzędów
centralnych oraz wojewodom, nie uległa zmianie, o tyle w przypadku rezerw gospodarczych
zmiany w organizacji centralnych organów administracji spowodowały znaczne
zbiurokratyzowanie procesu tworzenia, już na etapie decyzji administracyjnych.
Według obowiązujących regulacji, rezerwy gospodarcze surowców, materiałów i paliw
tworzy minister właściwy do spraw gospodarki. Jednak o ile ten sam organ tworzy również
rezerwy gospodarcze produktów leczniczych i wyrobów medycznych oraz produktów rolnych
i produktów żywnościowych, to zobowiązany jest on do uzgadniania decyzji odpowiednio
z ministrem właściwym do spraw zdrowia oraz ministrem właściwym do spraw rolnictwa.
W ten sposób utrudnienia proceduralne mogą uniemożliwiać szybką reakcję w zakresie
utworzenia nowych rezerw. Dodatkowym czynnikiem obciążającym sprawność tworzenia
rezerw jest możliwość takiej interpretacji przepisów prawa, w myśl której w procesie tym
konieczne jest stosowanie trybu postępowania administracyjnego.
17
W
obowiązującej ustawie o rezerwach państwowych nie rozwiązano w ogóle
zagadnienia likwidacji rezerw w ramach gospodarowania w czasie pokoju, jak również
udostępnienia rezerw. Procedury zwalniania rezerw mobilizacyjnych oraz stanów
zastrzeżonych i warunki takich zwolnień określono w akcie wykonawczym do ustawy –
rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 stycznia 1998 r. w sprawie tworzenia,
gospodarowania, dysponowania i finansowania rezerw państwowych, kontroli i tworzenia
systemu informacyjnego o rezerwach gospodarczych (Dz. U. Nr 5, poz. 15). Należy jednak
zaznaczyć,
że uwarunkowania zwolnień dotyczą zasadniczo wykorzystania

czy udostępnienia rezerw. Przewidziano także możliwość restrukturyzacji rezerw, jednak
nie określono organu zwalniającego, czy raczej likwidującego zbędne rezerwy gospodarcze.
Można jedynie domniemywać, że organem zwalniającym w takim przypadku jest organ
tworzący – minister właściwy do spraw gospodarki.
Ważnym zagadnieniem, pomijanym w obowiązującej ustawie, jest kwestia likwidacji
rezerw tych zasobów, które zostały zastąpione nowymi wersjami produktów lub zostały
całkowicie wycofane z rynku. Ze względu na konieczność szybkiej sprzedaży wycofywanych
z produkcji zasobów rezerw, należy dokonać niezwłocznego zwolnienia rezerw tych
zasobów. Brak jasnych podstaw prawnych oraz przeciągająca się procedura zwolnienia,
w szczególności rezerw utrzymywanych w ramach stanów zastrzeżonych, powoduje wysokie
ryzyko braku możliwości sprzedaży takich zasobów, ze względu na termin rejestracji
lub wycofania z obrotu. Problem ten dotyczy zwłaszcza produktów leczniczych.

W kontekście tych zasobów należy wskazać na brak w obowiązującej ustawie o rezerwach
państwowych podstawy prawnej likwidacji w przypadku utraty przydatności zasobów
w rezerwach oraz zgodnego z odrębnymi przepisami zagospodarowania ich jako odpadów.
Nie wszystkie zasoby rezerw mogą być odświeżane. Istnieją takie zasoby, które

są utrzymywane bez możliwości wymiany poprzez sprzedaż i zakup na rynku,

a po wyczerpaniu się okresu ich przydatności do użycia, stają się odpadami.
Jak wspomniano wyżej, istotnym mankamentem obowiązującej ustawy jest brak
regulacji w zakresie udostępnienia rezerw. Zawiłe procedury administracyjne w znacznym
stopniu mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić skuteczne wykorzystanie rezerw, już na etapie
decyzyjnym. Uwzględniając ponadto problem z prawnymi regulacjami w zakresie
udostępnienia rezerw, skutkującymi koniecznością dokonywania domyślnych interpretacji
obowiązków poszczególnych instytucji, należy zauważyć, że sprawne wykorzystanie rezerw
18
w celu zminimalizowania skutków sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa, może być znacznie
utrudnione.
Zgodnie z obowiązującą ustawą o rezerwach państwowych, gospodarowaniem
rezerwami, czyli zakupem zasobów do rezerw, sprzedażą zasobów ze zlikwidowanych
rezerw, odświeżaniem zasobów w rezerwach oraz utrzymywaniem rezerw, zajmuje się
Agencja Rezerw Materiałowych. W obecnie obowiązującej ustawie o rezerwach brak jest
regulacji dotyczących zastępców Prezesa, wyposażenia Agencji w nieruchomości, określenia
zasad rozkładania na raty i umarzania wierzytelności oraz nieodpłatnego przekazywania
rezerw. Ponadto brak jest jednoznacznych przepisów odnośnie do organu Agencji, co
powoduje rozbieżności we wskazywaniu tego organu. Dodatkowo Agencja jest podatnikiem
CIT. Ze względu na fakt odmiennej rachunkowości kasowej w przypadku budżetu państwa
oraz rachunkowości Agencji w związku ze stosowaniem zasady memoriałowej, oczywistym
jest fakt odmiennego traktowania przepływów pieniężnych od wyniku finansowego netto.
Oznacza to, że brak środków finansowych może być niewidoczny w planie, w którym wynik
finansowy netto jest dodatni. Przyzwyczajenie do kasowego ujmowania budżetu powoduje
często błędne łączenie tych dwóch wskaźników i wpływa niekorzystnie na decyzje
o finansowaniu zadań rezerw z budżetu. Wobec braku stosownej dotacji, może się okazać
konieczna likwidacja rezerw w celu zachowania płynności finansowej. Oczywiście proceder
taki nie powinien mieć miejsca, jednak ze względów praktycznych należy o nim wspomnieć.
W konsekwencji takich działań może się zdarzyć, że przychody z przymusowej likwidacji
rezerw będą finansowały podatek dochodowy od osób prawnych, natomiast w kolejnym roku
budżetowym zgłoszone zostanie zapotrzebowanie na środki na sfinansowanie zakupu
zasobów do rezerw, które rok wcześniej zostały zlikwidowane i sprzedane w celu pokrycia
braków finansowych. Może się również zdarzyć, że zakup ten będzie o wiele droższy
i nie uzyska się dobrych warunków kontraktów, w tym warunków utrzymywania rezerw.
Biorąc pod uwagę wskazane braki w regulacjach dotyczących rezerw, uwzględniając
skalę zmian, konieczne jest opracowanie nowej ustawy o rezerwach strategicznych, która
rozwiąże problemy praktyczne, usprawni i uprości system rezerw, jak również stworzy
podstawę gwarancji bezpieczeństwa w przedmiotowym zakresie.
Nowa ustawa

W ustawie o rezerwach strategicznych wprowadza się konieczność opracowywania
przez ministra właściwego do spraw gospodarki i przyjmowania przez Radę Ministrów
19
Rządowego Programu Rezerw Strategicznych, stanowiącego średniookresowe określenie
realizacji zadań w zakresie rezerw strategicznych. Ustanawia się tylko jeden rodzaj rezerw
oraz powierzenie jednemu organowi – ministrowi właściwemu do spraw gospodarki – roli
tworzącego, likwidującego i udostępniającego rezerwy, zgodnie z ustaleniami Programu.
2. Cele regulacji
–
utworzenie nowoczesnego, dynamicznego systemu rezerw strategicznych opartego

na analizie ryzyka i niepewności wystąpienia zagrożeń, monitoringu dostępnych szeroko
rozumianych zasobów państwa;
–
redukcja utrudnień biurokratycznych związanych z procedurą tworzenia, likwidacji
i udostępnienia rezerw;
–
wprowadzenie rozwiązań skutkujących sprawnością wykorzystania rezerw;
–
precyzyjne określenie zadań w zakresie rezerw;
–
zwiększenie szeroko rozumianego bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej.

3. Konsultacje społeczne
Przed przystąpieniem do opracowania ustawy o rezerwach strategicznych, Minister
Gospodarki zwrócił się do organów administracji centralnej i wojewodów,

jak również do Agencji Rezerw Materiałowych z prośbą o zgłoszenie problemów

oraz przedstawienie propozycji rozwiązań, które nowa ustawa powinna zawierać. Nadesłane
odpowiedzi poddano analizie i częściowo uwzględniono przy wypracowywaniu nowej
koncepcji rezerw strategicznych.
Ważne dla odbioru ustawy w konsultacjach społecznych było to, że nie nakłada
ona jakichkolwiek obciążeń na przedsiębiorców, a pozyskiwanie asortymentu do rezerw
i przechowywanie ich przez przedsiębiorców będzie odpłatne. Ze względu na możliwość
wystąpienia podczas konsultacji działań zmierzających do wyegzekwowania w przepisach
ustawy określonych korzyści dla niektórych grup przedsiębiorców, przedstawiono szeroki
asortyment, który może wejść w skład rezerw strategicznych. Zastosowane rozwiązania
systemowe powinny ułatwić tworzenie rezerw, a ich utrzymywanie – poprawić
bezpieczeństwo państwa i obywateli.
20
Ze względu na charakter regulacji, należało zadbać o przedstawienie jej możliwie
szerokiemu audytorium potencjalnie zainteresowanych przedsiębiorców i organizacji
wywodzących się z otoczenia biznesu i wybranych sektorów przemysłu,
ze środowiska naukowego i społecznego, w tym związków zawodowych. Ostatecznie projekt
ustawy przekazany został do konsultacji społecznych następującym partnerom:
1. Konfederacja Pracodawców Polskich,
2. Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych „Lewiatan”,
3. Związek Rzemiosła Polskiego,
4. Business Centre Club,
5. Krajowa Izba Gospodarcza,
6. Polska Izba Paliw Płynnych,
7. Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.,
8. Przedsiębiorstwo Eksploatacji Rurociągów Naftowych „Przyjaźń” S.A.,
9. Polski Koncern Naftowy Orlen S.A.,
10. Grupa Lotos S.A.,
11. Polska Izba Przemysłu Farmaceutycznego i Wyrobów Medycznych POLFARMED,
12. Ogólnopolska Izba Gospodarcza Wyrobów Medycznych POLMED,
13. Polski Związek Pracodawców Przemysłu Farmaceutycznego „Producenci Leków PL”,
14. Związek Polskie Mięso,
15. Elewarr Sp. z o.o.,
16. Fabryka Produkcji Specjalnej Sp. z o.o.,
17. Instytut Techniczny Wojsk Lotniczych,
18. Instytut Biotechnologii Przemysłu Rolno-Spożywczego, Oddział Chłodnictwa i Jakości
ywności,
19. Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ywnościowej – Państwowy Instytut
Badawczy,
20. Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność”, Komisja Krajowa,
21. Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych,
21