Rządowy projekt ustawy o rezerwach strategicznych

22. Forum Związków Zawodowych.
Stanowiska wobec ustawy o rezerwach strategicznych przedstawiły dwie organizacje
przedsiębiorców: Konfederacja Pracodawców Polskich i Business Centre Club oraz trzy duże
firmy sektora naftowego: Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., Grupa Lotos S.A.
oraz Przedsiębiorstwo Eksploatacji Rurociągów Naftowych „Przyjaźń” S.A.
W opiniach poruszono kwestie definicji niektórych pojęć i przynależności paliw
do zakresu przedmiotowego ustawy, zwrócono uwagę na brak przejrzystości regulacji
dotyczących przechowywania i udostępnienia rezerw oraz niejasny podział kompetencji
organów w te działania zaangażowanych. Domagano się wyraźnego określenia roli Agencji
w utrzymywaniu rezerw. Postulowano doprecyzowanie przepisów regulujących sprzedaż
i nieodpłatne przekazanie rezerw zlikwidowanych. Te uwagi, ściśle związane
z funkcjonowaniem systemu rezerw strategicznych, zostały uwzględnione. W kolejnej wersji
projektodawca zrezygnował z krytykowanych rozwiązań, przedstawił klarowny podział
kompetencji pomiędzy ministra właściwego do spraw gospodarki, Agencję i pozostałe
organy, znacznie poszerzył, usystematyzował i doprecyzował przepisy regulujące zasady
tworzenia, przechowywania, udostępnienia i likwidacji rezerw w drodze sprzedaży
albo nieodpłatnego przekazania państwowym jednostkom organizacyjnym lub przeznaczenia
do odzysku czy unieszkodliwienia. Dodany został słowniczek pojęć o podstawowym
znaczeniu dla prawidłowego rozumienia ustawy, chociaż nie zawiera on tych spośród
postulowanych haseł, które można odnaleźć w obowiązujących przepisach prawa.
Następna grupa uwag, zgłaszanych często jako wątpliwość, zapytanie

lub kontrowersja, ale również przyjętych, dotyczyła przepisów stanowiących obecnie rozdział
„Gospodarka finansowa Agencji”, znacznie rozwiniętych i dostosowanych do ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.).
Uwzględniono też uwagi krytyczne wobec wyjątków od zasad kontroli
przedsiębiorców i odstąpiono od zamiaru szczegółowego regulowania tej materii w ustawie.
Przyjęto także sugestię pozostania przy dotychczasowym powoływaniu Prezesa Agencji przez
Prezesa Rady Ministrów i uwzględniono kilka innych, drobnych uwag oraz obszernie
wyjaśniono relacje między nową ustawą a ustawą o zapasach ropy naftowej, produktów
naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia
bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym.

22
Nie przyjęto:
–
Uwag poddających w wątpliwość wyłączenie decyzji ministra właściwego do spraw
gospodarki spod przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz brak
możliwości odwołania się od niej.
Rozwiązanie to jest uzasadnione tym, że decyzja adresowana jest do Prezesa podległej
ministrowi właściwemu do spraw gospodarki Agencji, której powierza się jej wykonanie.
Ponieważ istnieje relacja podległości organizacyjnej Prezesa Agencji w stosunku do ministra,
nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Udostępnienie następuje
w ramach administracji rządowej, a decyzja podejmowana jest w stanach „wyższej
konieczności”, kiedy trzeba działać szybko i zdecydowanie. Całą odpowiedzialność
za podjęte decyzje ponosi minister właściwy do spraw gospodarki.
–
Uwagi dotyczącej pominięcia w ustawie kwestii strategicznych zapasów węgla
kamiennego.
Istotą rezerw strategicznych jest to, że gromadzi się w nich surowce, materiały i produkty
niezbędne w sytuacjach kryzysowych, ale przede wszystkim takie, które nie są łatwo
i w odpowiednich ilościach dostępne na krajowym rynku. Dlatego węgiel kamienny
nie jest obecnie przechowywany w rezerwach. W ustawie nie zabrania się utrzymywania
węgla w ramach rezerw strategicznych.
–
Postulatu określania w wieloletnim Rządowym Programie Rezerw Strategicznych
harmonogramu utrzymywania jakości rezerw.
Oznaczałoby to włączenie do pięcioletniego Programu, uchwalanego (i zmienianego)
przez Radę Ministrów, planów rotacji/wymiany wszystkich rezerw strategicznych, co jest
rozwiązaniem dalece nieracjonalnym. Plany wymiany rezerw pozostaną, jak dotychczas
w rocznych planach rzeczowo-finansowych Agencji.
–
Wniosku o usankcjonowanie w ustawie tzw. „pożyczek” asortymentu z rezerw
państwowych.
Propozycja nie jest możliwa do zaakceptowania, ponieważ stoi w sprzeczności z głównym
celem ustawy, jakim jest tworzenie i utrzymywanie rezerw strategicznych ukierunkowane
na poprawę bezpieczeństwa państwa i obywateli w sytuacjach różnego rodzaju zagrożeń.
Rezerwami strategicznymi nie można gospodarować. Cele ich utrzymywania są jasne,
23
i wiadomo, że mogą być zużyte w ustawowo określonych sytuacjach, zgodnie ze swym
przeznaczeniem albo mogą podlegać likwidacji z przyczyn również ustawowo określonych.
–
Propozycji zmiany ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach
ciekłych, zmierzającej do wyłączenia spod jej przepisów całości zapasów
interwencyjnych.
Postulowane rozwiązanie wykracza poza zakres ustawy o rezerwach strategicznych

i to przede wszystkim stanowi o odrzuceniu uwagi. Ponadto wydaje się, że byłaby to poważna
ingerencja w istotę ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, niosąca ze sobą
zagrożenie dla realizacji celów tej ustawy.
Podsumowując, w przeprowadzonych konsultacjach społecznych przyjęto znaczną
część zgłoszonych uwag, których wykorzystanie pozwoliło na poprawienie ustawy
pod względem merytorycznym.
4. Podmioty, na które oddziałuje regulacja

Podmioty, na które bezpośrednio oddziałuje ustawa o rezerwach strategicznych
to Minister Gospodarki, Ministerstwo Gospodarki oraz Agencja Rezerw Materiałowych.
Pośrednio regulacja wpłynie na przedsiębiorców świadczących usługi magazynowania
asortymentu wchodzącego w skład rezerw strategicznych. Należy jednak zaznaczyć, że usługi
przedsiębiorców w tym zakresie będą realizowane odpłatnie, a ustawa nie nakłada
na przedsiębiorców nowych obciążeń.
5. Wyniki analizy wpływu regulacji
–
Wpływ ustawy na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa
i budżety samorządu terytorialnego

Ustawa wprowadza uproszczenie funkcjonowania rezerw, co nie ma bezpośrednio
wpływu na zmniejszenie nakładów finansowych, związanych z rezerwami.

Ze względu na funkcje rezerw strategicznych w systemie bezpieczeństwa i obrony państwa,
w ustawie pozostawia się budżet państwa, jako główne źródło finansowania zadań
w przedmiotowym zakresie. Planowane przychody z tytułu sprzedaży likwidowanych rezerw
lub z tytułu sprzedaży ze względu na wymianę rezerw, będą, jak dotychczas, ujmowane
w planowaniu budżetowym, jako wielkość zmniejszająca dotacje budżetowe. Ze względu
na przepisy ustawy o finansach publicznych w zakresie funkcjonowania agencji wykonawczej
– obowiązanej do zwrotu nadwyżek finansowych do budżetu, w procesie planowania
24
budżetowego środki finansowe Agencji nie będą stanowiły czynnika zmniejszającego
wysokość dotacji budżetowej na kolejny rok budżetowy.
Regulacja nie powoduje powstania dodatkowych kosztów, które wynikałyby
ze zmiany organizacji i funkcjonowania dotychczasowych rezerw. Jedynie przegląd rezerw
mobilizacyjnych utworzonych na podstawie ustawy o rezerwach państwowych, który
z założenia będzie dokonany z wykorzystaniem zasobów administracji rządowej, może
spowodować konieczność wydatkowania środków finansowych na transport. Wiązać się
to może z sytuacją, w której w wyniku przeglądu, dotychczas utworzone rezerwy
mobilizacyjne zostaną uznane za niezbędne do utrzymywania na zasadach nowej ustawy
i zajdzie konieczność ich przetransportowania do innej lokalizacji. Ze względu na dużą
niepewność takich przypadków, nie jest możliwe precyzyjne szacowanie kosztów. Można
jedynie założyć, że wydatki na ewentualny transport nie przekroczą kwoty 1 mln zł.
Funkcjonująca na podstawie ustawy o rezerwach państwowych Agencja, realizując
zadania w zakresie gospodarowania i przechowywania rezerw, wykorzystuje do tego celu
nieruchomości zorganizowane w tzw. składnice, stanowiące kompleksy magazynowe
zlokalizowane w 13 miejscach na terenie Polski. Szczegółowy wykaz nieruchomości
znajdujących się we władaniu Agencji przedstawia tabela stanowiąca załącznik do OSR.
Jednostki wykonujące wcześniej zadania w obszarze rezerw nie posiadały osobowości
prawnej i mogły być użytkownikami nieruchomości Skarbu Państwa, zarządzając nimi
na podstawie instytucji trwałego zarządu. Ze względu na fakt, iż Agencja jest państwową
osobą prawną posiadającą osobowość prawną, nie przysługuje jej prawo sprawowania
trwałego zarządu. Agencja włada przedmiotowymi nieruchomościami na zasadzie władztwa
faktycznego, formalnie nie posiadając do nich żadnych praw. Nieruchomości te nadal należą
do Skarbu Państwa (poza przypadkiem jednej nieruchomości nabytej przez Agencję w 2007 r.
od Gminy Szepietowo), mają wyodrębnienia geodezyjne, są ujęte w ewidencji gruntów
właściwego miejscowo starostwa powiatowego oraz posiadają założone księgi wieczyste.
Ponieważ w obowiązującej ustawie o rezerwach państwowych brak uregulowań w zakresie
materialnego wyposażenia Agencji, sprawa uwłaszczenia jej z mocy prawa

na nieruchomościach przejętych po zlikwidowanych poprzednikach wymaga rozwiązania
w nowej ustawie o rezerwach strategicznych. Z uwagi na korzystanie przez Agencję od wielu
lat z mienia wchodzącego w skład przedmiotowych nieruchomości, jak również używanie
tych nieruchomości na potrzeby rezerw państwowych przez instytucje funkcjonujące przed
rokiem 1996, kiedy uchwalono ustawę o rezerwach państwowych, nie jest zasadne
25
szacowanie kwot uszczuplenia wpływów budżetu państwa i jednostek samorządu
terytorialnego z tytułu przejęcia przedmiotowego mienia.
Należy podkreślić, że rezerwy stanowią majątek Skarbu Państwa i Agencja
utrzymująca ten majątek jest jednostką sektora finansów publicznych. Działalności w zakresie
utrzymywania rezerw nie można postrzegać przez pryzmat działalności gospodarczej, której
zasadniczym celem jest osiągnięcie zysku. Utrzymywanie rezerw jest zadaniem państwa,
realizowanym ze względu na szeroko rozumiane bezpieczeństwo. Należy zatem uznać, że
nakłady budżetowe na rezerwy pomnażają majątek Skarbu Państwa wyrażany w rezerwach
oraz maksymalizują bezpieczeństwo. W przypadku braku zwolnienia z podatków i innych
danin publicznych z tytułu przejęcia wykorzystywanego na potrzeby rezerw od długiego
już czasu mienia, stanowiącego własność Skarbu Państwa, konieczne byłoby udzielenie
Agencji dotacji budżetowej na uregulowanie zobowiązań publicznoprawnych, co nie wydaje
się być zasadne.
Ze
względu na fakt powiązania asortymentu i ilości rezerw z wynikami analizy ryzyka
i niepewności zagrożeń bezpieczeństwa państwa, zakłada się, że korzyści finansowe wynikać
będą z zaprzestania utrzymywania rezerw, które nie są środkiem na zagrożenia.
Dotychczasowe rozwiązania polegały na pewnym przyzwyczajeniu do określonych zasobów
utrzymywanych w rezerwach. Nowa metodologia określania asortymentu i ilości rezerw,
bazująca w znacznej mierze na aktualnych analizach ryzyka i niepewności, determinuje
decyzje w zakresie rezerw w taki sposób, że zbędne rezerwy zostaną zlikwidowane,
co ograniczy koszty utrzymywania rezerw i może wpłynąć na poziom przychodów Agencji,
obniżając wysokość dotacji budżetowych. Na tym etapie, wobec braku przedmiotowych
analiz stanowiących rozwiązanie metodologiczne określone po raz pierwszy w tej ustawie,
nie jest możliwe przedstawienie konkretnych wielkości korzyści finansowych. Z uwagi
na rolę rezerw strategicznych, korzyści finansowe nie stanowią czynnika wiodącego,
lecz są planowane jako pochodna wynikająca z racjonalnego Programu rezerw strategicznych.
–
Wpływ ustawy na rynek pracy
Realizacja
zadań w obszarze rezerw strategicznych wiąże się bezpośrednio
z aktywnym uczestnictwem jednostki wykonującej decyzje ministra właściwego
do spraw gospodarki na szeroko rozumianym rynku towarów. Pośrednio zatem zwiększone
zamówienia rządowe mogą przyczynić się do krótkookresowego wzrostu popytu na pracę.
W perspektywie długookresowej wpływ ten nie jest znaczący.
26