Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji i innych ustaw

Warszawa, 5 marca 2010 r.
BAS-WAPEiM-287/10



Pan
Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu
ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji i innych ustaw
(przedstawiciel wnioskodawców: poseł Jerzy Wenderlich)


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2009 r. Nr 5, poz.
47 oraz Nr 81, poz. 998) sporządza się następującą opinię:

1. Przedmiot projektu ustawy
Projekt ustawy przewiduje zmianę ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o
radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531, ze zmianami) oraz
ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.
U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176, ze zmianami). Projekt zakłada uchylenie ustawy z
dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728,
ze zmianami). Zmiany dotyczą m.in.: definicji pojęć „licencji programowej” i
„multipleksu”, obowiązku przyznawania przez Krajową Radę Radiofonii i
Telewizji licencji programowych, treści licencji programowej i trybu jej
przyznawania oraz zasad finansowania misji publicznej radia i telewizji.
Projekt zawiera przepisy przejściowe. Proponowana ustawa ma wejść w
życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy
Ze względu na przedmiot projektu ustawy należy wskazać:
- art. 14 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE), dotyczący
usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym,
- art. 18 TfUE zakazujący wszelkiej dyskryminacji ze względu na
przynależność państwową,
- art. 56 TfUE zakazujący ograniczeń w swobodnym świadczeniu usług,
- art. 106 ust. 2 TfUE dotyczący przedsiębiorstw świadczących usługi w
ogólnym interesie gospodarczym,
- art. 107 i 108 TfUE dotyczące zasad przyznawania pomocy przez
państwo,
- art. 167 TFUE określający kompetencje państw członkowskich w
dziedzinie kultury,
- Protokół (nr 29) w sprawie systemu publicznego nadawania w
państwach członkowskich, dołączony do Traktatu z Lizbony (dalej: Protokół),
- rezolucję Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich,
przyjętą podczas posiedzenia Rady w dniu 25 stycznia 1999 r., dotyczącą
radiofonii i telewizji publicznej (Dz. Urz. WE C 30 z 5.2.1999 r., str. 1; dalej:
rezolucja),
- dyrektywę Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie
przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a
przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej
wewnątrz określonych przedsiębiorstw (wersja skodyfikowana) (Dz. Urz. UE L
318 z 17.11.2006 r., str. 17),
- komunikat Komisji 96/C 281/03 na temat usług świadczonych w
interesie ogólnym w Europie (Dz. Urz. WE C 281 z 26.9.1996 r., str. 3),
uzupełniony komunikatem Komisji 2001/C 17/04 na temat usług świadczonych
w interesie ogólnym w Europie (Dz. Urz. WE C 17 z 19.1.2001 r., str. 4),
- komunikat Komisji 2001/C 320/04 w sprawie udzielania pomocy
państwa dla radiofonii i telewizji publicznej (Dz. Urz. WE C 320 z 15.11.2001
r., str. 5; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 8, t. 2, str. 117).

3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
3.1. Projekt przewiduje wprowadzenie instytucji licencji programowej
dla nadawców publicznych (dalej: licencja programowa). Licencja programowa
ma być przyznawana przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (dalej:
Krajowa Rada) na wniosek zarządów spółek tworzących telewizję publiczną i
radiofonię publiczną (art. 1 pkt 8 oraz art. 5 projektu). Licencja programowa
będzie określała m.in. minimalne miesięczne udziały w programach nadawcy
audycji realizujących demokratyczne, społeczne, edukacyjne i kulturalne
potrzeby obywateli lub społeczności lokalnych w poszczególnych programach
ogólnokrajowych lub regionalnych, a także minimalne roczne udziały w
programach nadawcy audycji wytworzonych przez nadawcę lub na jego
zamówienie albo we współdziałaniu z innymi nadawcami, oraz minimalne
roczne udziały w programach nadawcy audycji wytworzonych przez
producentów krajowych. Jednocześnie licencja programowa będzie określała
środki finansowe na wykonanie zadań określonych w licencji. rodki te będą
pochodziły z medialnej opłaty publicznej – z wyodrębnionego rachunku
Krajowej Rady, na którym będą gromadzone środki finansowe z budżetu
państwa na finansowanie zadań publicznych w zakresie usług medialnych (art. 1
pkt 10 projektu w zakresie proponowanych artykułów 32a–32c ustawy o

2
radiofonii i telewizji). Przekazywane na podstawie licencji środki pieniężne
będą środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009
r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240).
3.2. Radiofonia i telewizja publiczna jest traktowana jako usługa
świadczona w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu przepisów
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE). Zgodnie z art. 106 ust. 2
TfUE przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w
ogólnym interesie gospodarczym, podlegają normom Traktatów, zwłaszcza
regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej
lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im
powierzonych. Jednocześnie przepis ten zastrzega, że rozwój handlu nie może
być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii
Europejskiej. Znaczenie usług świadczonych w ogólnym interesie
gospodarczym zostało podkreślone w art. 14 TfUE, stanowiącym, że UE i
państwa członkowskie, w granicach swych kompetencji i w granicach
stosowania Traktatów, zapewniają, aby te usługi funkcjonowały na podstawie
zasad i na warunkach, które pozwolą im wypełniać ich zadania. Artykuł 14
TfUE nie wyłącza stosowania reguł dotyczących przyznawania pomocy przez
państwo określonych w art. 106 i 107 TfUE. Zgodnie z postanowieniami
interpretacyjnymi zawartymi w Protokole, system publicznego nadawania w
państwach członkowskich jest bezpośrednio związany z potrzebami
demokratycznymi, społecznymi i kulturowymi każdego społeczeństwa oraz z
koniecznością zachowania pluralizmu w mediach. W Protokole stwierdza się, że
postanowienia Traktatów „nie naruszają kompetencji państw członkowskich w
zakresie zapewnienia finansowania publicznego nadawania w zakresie, w jakim
takie finansowanie przyznaje się organizacjom nadawczym w celu wypełnienia
misji służby publicznej, która została powierzona, określona i zorganizowana
przez każde państwo członkowskie, oraz w zakresie, w jakim takie finansowanie
nie wpływa na warunki handlowe i konkurencję w Unii w zakresie, w jakim
byłoby to sprzeczne ze wspólnym interesem, przy uwzględnieniu konieczności
realizacji mandatu tej służby publicznej”. Kompetencja państw członkowskich
w zakresie realizacji i finansowania misji świadczenia usługi publicznej została
również podkreślona w rezolucji dotyczącej radiofonii i telewizji. Trybunał
Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TS) potwierdził kompetencję państw
członkowskich do ustalenia szerokiej definicji nadawczych usług świadczonych
w ogólnym interesie gospodarczym.
3.3. Artykuł 1 pkt 8 projektu, w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o
radiofonii i telewizji, określa treść licencji programowej przyznawanej w celu
realizacji misji publicznej. Zgodnie z proponowanym art. 30b ust. 1 pkt 6
ustawy o radiofonii i telewizji licencja określa środki finansowe na wykonanie

1 Wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 22 października 2008 r. w sprawach połączonych T–309/04, T–329/04
i T–336/04 TV 2/Danmark A/S przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, pkt 107 i 113.

3
zadań określonych w licencji. Należy jednak zauważyć, że na podstawie
proponowanego art. 30b ustawy dotyczącego przyzwania licencji programowej
nie można określić treści tych zadań. W proponowanym art. 30b ust. 6 ustawy
znajduje się jedynie upoważnienie do wydania przez Krajową Radę
rozporządzenia określającego m.in. sposób sporządzania corocznego
sprawozdania finansowego, łącznie z informacją o realizacji licencyjnych zadań
programowych. Nie jest też jasne, czy pojęcie „licencyjne zadania programowe”
z art. 30b ust. 6 ustawy jest tożsame z pojęciem „zadań określonych w licencji”,
o których mowa w proponowanym art. 30b ust. 1 pkt 6 ustawy.
Przewidziane w proponowanym art. 30b ust. 1 pkt 6 ustawy określenie w
licencji programowej środków publicznych na realizację „zadań określonych w
licencji” należy ocenić z punktu widzenia zgodności proponowanej regulacji z
unijnymi regułami konkurencji, w szczególności zasadami udzielania pomocy
przez państwo, z uwzględnieniem postanowień wynikających z Protokołu.
Artykuł 107 ust. 1 TfUE stanowi, że wszelka pomoc przyznawana przez
państwa członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek
formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie
niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna
z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową
miedzy państwami członkowskimi. Za zgodną z rynkiem wewnętrznym może
zostać uznana m.in. pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie
dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i
konkurencji w UE w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem (art. 107 ust.
3 lit. d TfUE). Artykuł 167 ust. 4 TfUE przewiduje uwzględnianie przez UE w
jej działaniu aspektów kulturalnych, zwłaszcza w celu poszanowania i
popierania różnorodności jej kultur.
3.4. Zgodnie z art. 106 ust. 3 TfUE Komisja Europejska czuwa nad
stosowaniem art. 106 ust. 2 i w razie potrzeby kieruje stosowne dyrektywy lub
decyzje do państw członkowskich. Zgodnie z art. 108 ust. 3 TfUE Komisja jest
informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o
wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy państwa. Tak więc, zarówno
w przypadku stosowania art. 106 ust. 2 TfUE jak i art. 107 ust. 3 lit. d TfUE, do
Komisji należy ocena zgodności przyznanych środków z unijnymi regułami
konkurencji, w tym z zasadami pomocy przyznawanej przez państwa. W
komunikacie 2001/C 320/04 Komisja szczegółowo określiła kryteria, które
bierze pod uwagę dokonując takiej oceny w odniesieniu do środków z zakresu
pomocy państwa dla radiofonii i telewizji publicznej.
Zdaniem Komisji pojęcie „kultura” w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. d
Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 107 ust. 3 lit. d
TfUE)ymaga przyjęcia interpretacji ograniczającej, ponieważ przepis

2 Treść przepisów art. 86 ust. 2 oraz art. 87 ust. 3 lit. d TWE, zastąpionych odpowiednio art. 106 ust. 2 oraz art.
107 ust. 3 lit. d TfUE, nie uległa zmianie. Dalej w niniejszej opinii powoływane są obecne jednostki redakcyjne
TfUE.

4
przewidujący wyłączenie spod zakazu obejmowania pomocą państwa należy
stosować w sposób ścisły. Potrzeby edukacyjne i demokratyczne państwa
członkowskiego należy odróżnić od promocji kultury. Takiego rozróżnienia –
między potrzebami kulturalnymi, społecznymi i demokratycznymi – dokonuje
Protokół. Jeżeli państwo członkowskie nie wprowadzi odrębnej definicji i
odrębnego finansowania pomocy państwa na samą promocję kultury, pomoc
taka, zdaniem Komisji, co do zasady, nie może być zaakceptowana na podstawie
art. 107 ust. 3 lit. d TfUE. Można jednak dokonać odpowiedniej oceny na
podstawie art. 106 ust. 2 TfUE, dotyczącego usług świadczonych w ogólnym
interesie gospodarczym. Zgodnie z orzecznictwem TS art. 106 ust. 2 TfUE
stanowi wyjątek, który należy interpretować w sposób ściśle określony. Aby
móc skorzystać z odstępstwa przewidzianego w tym przepisie konieczne jest
spełnienie następujących warunków: 1) usługa musi być świadczona w ogólnym
interesie gospodarczym i jasno określona jako taka przez państwo członkowskie,
2) przedsiębiorstwo musi być jednoznacznie zobowiązane przez państwo do
świadczenia danej usługi, 3) stosowanie przewidzianego w TfUE zakazu
korzystania z pomocy państwa musi utrudniać wykonywanie szczególnych
zadań powierzonych przedsiębiorstwu i odstąpienie od tych zasad nie może
wpływać na rozwój handlu w sposób pozostający w sprzeczności z interesem
Wspólnoty (kryterium proporcjonalności).orąc pod uwagę postanowienia
Protokołu należy ocenić, czy regulacje projektu, odnoszące się do misji
publicznej i środków finansowych przekazywanych na jej realizację, spełniają
kryteria usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, określone w
prawie UE. Zgodnie z komunikatem Komisji 2001/C 320/04 zasady realizacji
misji publicznej powinny być precyzyjnie określone, aby władze państw
członkowskich mogły skutecznie nadzorować działalność nadawców.
3.5. Przewidziane w projekcie finansowanie zadań misji publicznej w
dziedzinie radiofonii i telewizji wydaje się nie naruszać przepisów art. 106 ust. 2
i art. 107 ust. 1 TfUE, interpretowanych przez Protokół oraz orzecznictwo TS.
Finansowanie zadań misji publicznej, określone w projekcie, mogłoby zostać
zakwalifikowane jako pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie
dziedzictwa kulturowego w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. d TfUE i uznane tym
samym przez Komisję za zgodne z rynkiem wewnętrznym. Wątpliwości budzi
jednak niezdefiniowanie w projekcie treści i zakresu pojęcia „zadań określonych
w licencji”, co utrudnia ostateczną ocenę zgodności proponowanego programu
pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym. Do Komisji należy ostateczna ocena
zgodności programu pomocy z unijnymi regułami konkurencji, w tym z
zasadami pomocy przyznawanej przez państwa. Komisja oceni, czy
przewidziany program pomocy dotyczący przekazywania środków publicznych
na finansowanie misji publicznej będzie zgodny z art. 106 ust. 2 TWE i art. 107
ust. 3 lit. d TWE. Projekt podlega notyfikacji Komisji.

3 Komunikat Komisji 2001/C 320/04, pkt 26–29; wyrok Trybunału z dnia 27 marca 1974 r. w sprawie 127–73
Belgishe Radio en Televisie przeciwko SV SABAM i NV Fonior, ECR z 1974 r., str. 313.

5