Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw

UZASADNIENIE
1. Ustawa wykonująca wyrok Trybunału Konstytucyjnego
Projektowana ustawa stanowi wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawa do
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2008 r. (sygn. akt K 7/07),
stwierdzającego niezgodność art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
(Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w zakresie, w jakim odnosi się do dalszego
bezterminowego dysponowania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz
podległe mu organy użytkowanymi dotychczas lokalami mieszkalnymi w domach
stanowiących własność prywatną, z Konstytucją.
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc
powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
Sentencja orzeczenia opublikowana została w Dz. U. z 2008 r., Nr 171, poz. 1065
(dzień publikacji wyroku – 23 września 2008 r.). Pełny tekst orzeczenia wraz z uzasadnieniem
zamieszczony został w OTK Z.U. z 2008 r., Nr 7A, poz. 123.
2. Przedmiot i istota rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego
2.1. Trybunał Konstytucyjny orzekł o zakresowej niezgodności art. 90 ustawy o Policji
z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2.2. W ustawie o Policji, w rozdziale 8, uregulowana została problematyka mieszkań
służbowych przysługujących funkcjonariuszom Policji w służbie stałej. Zawarty w tym
rozdziale art. 88 statuuje prawo policjanta w służbie czynnej do uzyskania lokalu mieszkalnego
w miejscowości pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej.
Poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego art. 90 ust. 1 ustawy określa, które lokale
znajdujące się w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu
organów mogą być wykorzystywane w celu realizacji przysługującego policjantom w służbie
czynnej prawa do lokalu służbowego („Na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się
2
lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu
organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów
rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy, a także
zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi
właściwemu do spraw wewnętrznych”). Przedmiot kontroli Trybunału stanowił ten fragment
cytowanego przepisu, który do dyspozycji MSW pozostawiał „lokale mieszkalne zwolnione
przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi
właściwemu do spraw wewnętrznych”. Mimo że nie wynika to wprost z cytowanego przepisu,
kategoria ta obejmuje w szczególności lokale stanowiące własność osób prywatnych, które
wykorzystywane są jako kwatery służbowe dla funkcjonariuszy Policji.
Funkcjonująca w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej tzw. publiczna
gospodarka lokalami dopuszczała przekazywanie lokali mieszkalnych stanowiących własność
osób prywatnych, na podstawie decyzji administracyjnej, do użytkowania osobom trzecim.
Prawowity właściciel tracił wówczas, wbrew swojej woli, możliwość swobodnego korzystania
z przedmiotu swojej własności, a w praktyce i możliwość rozporządzania tą własnością. W
ramach publicznej gospodarki lokalami lokale prywatne przeznaczane były nie tylko na
zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób prywatnych, ale także jako mieszkania służbowe
dla funkcjonariuszy różnych służb państwowych (w tym funkcjonariuszy Milicji
Obywatelskiej).
Po 1989 r. stosunki najmu powstałe na mocy publicznej gospodarki lokalami pozostały
w mocy. Równocześnie jednak ustawodawca stopniowo rozpoczął proces przyznawania
prawowitym właścicielom uprawnień, dającym im szanse na odzyskania władztwa nad
stanowiącymi ich własność lokalami. Stosowne zmiany zostały wprowadzone również do
ustawy o Policji (ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zmianie ustawy o Policji). Jednakże,
wskazana zmiana stanowiła jedyną zmianę wprowadzoną dotąd do ustawy o Policji, która
wprowadziła pewne instrumenty umożliwiające prawowitym właścicielom przywrócenie ich
własności. Tymczasem w odniesieniu do lokali nie znajdujących się w dyspozycji MSW
kolejne ustawy regulujące najem lokali mieszkalnych (ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie
lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz ustawa z dnia
21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie
Kodeksu cywilnego) stopniowo przyznawały prawowitym właścicielom coraz więcej
uprawnień, pozwalających im odzyskać mieszkania. We wskazanej ustawie z 2001 r.
3
ustawodawca przyznał właścicielom możliwość wymówienia dotychczasowym najemcom
stosunku najmu, którego źródłem były decyzje administracyjne wydawane w ramach
publicznej gospodarki lokalami.
Ustawa o Policji nie przyznaje obecnie właścicielom analogicznych uprawnień jak
ustawa o najmie lokali. W odniesieniu do kwestii rozwiązania stosunku najmu ustawa o
ochronie praw lokatorów nie znajduje bowiem zastosowania do lokali wchodzących do zasobu
MSW (art. 3 ust. 2-3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o
zmianie Kodeksu cywilnego). Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że możliwość korzystania z
instrumentów ustanowionych w ustawie o ochronie praw lokatorów przyznana została
właścicielom mieszkań użytkowanych jako lokale służbowe na potrzeby innych służb
mundurowych, m.in. funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji
Wywiadu czy Służby Wywiadu Wojskowego i Służby Kontrwywiadu Wojskowego.
2.3. Ocenie Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 18 września 2008 r. poddana
została kwestia zgodności z Konstytucją stanu prawnego, w którym właściciele lokali
znajdujących się w dyspozycji MSW nie mogą w następstwie swoich działań objąć władztwa
nad stanowiącymi ich własność lokalami mieszkalnymi podlegającymi w przeszłości
publicznej gospodarce lokalami w sytuacji, gdy takie uprawnienie zostało przyznane
właścicielom, których lokale nie znajdują się w dyspozycji MSW.
Trybunał stwierdził, że w przypadku lokali stanowiących własność osób prywatnych,
wykorzystywanych jako kwatery służbowe funkcjonariuszy Policji, właściciele tych lokali
zostali pozbawieni, na mocy art. 90 ustawy o Policji, możliwości swobodnego korzystania z
tych lokali i dysponowania nimi. Nie posiadają oni również żadnych instrumentów prawnych,
które pozwalałyby im w sposób skuteczny przywrócić posiadanie tych lokali. Trybunał uznał tą
sytuację za prowadzącą do naruszenia istoty prawa własności właścicieli mieszkań
wykorzystywanych jako kwatery dla funkcjonariuszy Policji. Tymczasem art. 64 ust. 3
Konstytucji stanowi, że niedopuszczalne jest wprowadzanie w stosunku do prawa własności
takich ograniczeń, które naruszałyby istotę tego prawa. Zdaniem Trybunału, za tak daleko
idącym ograniczeniem prawa własności nie przemawiają też przesłanki określone w art. 31 ust.
3 Konstytucji, których wystąpienie warunkuje ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw
jednostki. Powoduje to zakresową sprzeczność art. 90 ustawy o Policji z art. 64 w związku z
art. 31 ust. 3 Konstytucji.
4
Artykuł 90 w dotychczasowym brzmieniu jest również niezgodny z konstytucyjną
zasadą równej dla wszystkich ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Ustawa o
Policji reguluje w sposób odmienny niż inne ustawy (w szczególności ustawa o ochronie praw
lokatorów) uprawnienia przysługujące właścicielom lokali podlegających w przeszłości
publicznej gospodarce lokalami, przyznając im znacznie węższy katalog uprawnień, w
szczególności co do możliwości rozwiązywania stosunku najmu. Tymczasem, w ocenie
Trybunału, art. 64 ust. 2 Konstytucji wymaga ustanowienia jednolitego standardu ochrony
praw właścicieli. Ustanowienie niższego standardu w przypadku lokali użytkowanych jako
mieszkania służbowe funkcjonariuszy Policji prowadzi do naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji.
3. Cele i zakres projektowanej ustawy
Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 90 ustawy o Policji w zakresie, w
jakim przepis ten dopuszcza dalsze bezterminowe dysponowanie przez ministra właściwego do
spraw wewnętrznych oraz podległe mu organy użytkowanymi dotychczas lokalami
mieszkalnymi w domach stanowiących własność prywatną. Jednocześnie, w uzasadnieniu do
wyroku Trybunał stwierdził, że w warunkach gospodarki rynkowej nie jest dopuszczalne
przerzucanie na obywateli obowiązku zapewnienia lokali mieszkalnych funkcjonariuszom
Policji, bowiem obowiązek ten spoczywa wyłącznie na państwie i jego organach. Wykonanie
wyroku powinno zatem zmierzać do wyłączenia mieszkań stanowiących własność prywatną z
zasobu MSW, z którego przyznawane są lokale służbowe dla Policjantów. Mając na względzie
powyższe proponuje się nadać art. 90 ust. 1 ustawy brzmienie, które w przeciwieństwie do
dotychczasowego stanu prawnego nie zalicza do zasobu lokalowego pozostającego w
dyspozycji MSWiA „lokali mieszkalnych zwolnionych przez osoby, które decyzje o przydziale
uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych”. W art. 90
ust. 1 ustawy wnioskodawca wprowadza również zmianę wyłączającą z zasobu lokalowego
pozostającego w dyspozycji MSWiA „lokale stanowiące własność zakładów pracy”, o co
wnosił w trybie konsultacji Minister Sprawiedliwości.
Ponadto, jako konsekwencję zmiany wprowadzonej w art. 90 ust. 1, projektodawca
proponuje rozszerzenie katalogu przyczyn, stanowiących podstawę do wydania decyzji o
opróżnieniu lokalu mieszkalnego - zgodnie z dodanym w ust. 3a art. 95 podstawę wydania
5
decyzji o opróżnieniu stanowić ma również wypowiedzenie przez właściciela lokalu stosunku
prawnego dotyczącego lokalu.
Dotychczasowy art. 90 ust. 2-5 ustawy o Policji określał uprawnienia właścicieli lokali
mieszkalnych wykorzystywanych jako lokale służbowe funkcjonariuszy Policji w przypadku,
gdy została wydana decyzja o opróżnieniu lokalu. Rozwiązania te były mniej korzystne niż
przewidziane w ustawie o ochronie praw lokatorów. Wprowadzenie poprzez proponowaną
nowelizację zasady, zgodnie z którą rozwiązanie stosunku najmu przez właścicieli lokali
mieszkalnych znajdujących się w dyspozycji MSW dokonywane jest na podstawie przepisów
ustawy o ochronie praw lokatorów powoduje, że przepisy art. 90 ust. 2-5 ustawy o Policji, jako
mniej korzystne dla właścicieli, winny zostać uchylone.
W celu wykluczenia ewentualnych wątpliwości co do uprawnień przysługujących
właścicielom lokali wykorzystywanych jako lokale służbowe Policji, w odniesieniu do kwestii
rozporządzania lokalem proponuje się wskazać, że przepisy ustawy o Policji nie naruszają,
wynikających z prawa własności, uprawnień do rozporządzania lokalem mieszkalnym
właściciela innego niż Skarb Państwa (projektowany ust. 2 w art. 90). Przepis o analogicznej
treści zawarty jest w innych ustawach regulujących kwestię wykorzystywania lokali
stanowiących własność prawną na lokale służbowe funkcjonariuszy służb mundurowych (art.
104 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz
Agencji Wywiadu, art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy
Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego).
Pozostałe zmiany proponowane w ustawie o Policji mają na celu dostosowanie
dotychczasowych przepisów ustawy do zmienionego art. 90 ust. 1.
Po wejściu w życie wyroku z dnia 18 września 2008 r. regulacje pozwalające na dalsze
bezterminowe dysponowanie lokalami mieszkalnymi w domach stanowiących własność
prywatną obowiązują nadal w odniesieniu do lokali wykorzystywanych jako kwatery służbowe
funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz Państwowej Straży Pożarnej. W świetle wyroku
Trybunału regulacje te należy uznać za sprzeczne z Konstytucją z analogicznych przyczyn, jak
w przypadku art. 90 ustawy o Policji. Dążąc do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją
projektodawca proponuje wprowadzenie zmian w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o
Straży Granicznej oraz w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej,
polegających na wykluczeniu możliwości dalszego bezterminowego dysponowania na