Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw

Warszawa, 9 września 2009 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-126(5)/09

Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
senackiego projektu ustawy


- o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych
innych ustaw (druk nr 2069).


Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku
prac parlamentarnych.


(-) Donald Tusk

Stanowisko Rządu wobec senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz
niektórych innych ustaw (druk nr 2069)


Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (druk
nr 2069) stanowi propozycję wykonania obowiązku dostosowania systemu prawa do wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2008 r. (sygn. akt K 7/07) stwierdzającego
niezgodność art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43,
poz. 277, z późn. zm.), w zakresie w jakim odnosi się do dalszego bezterminowego
dysponowania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz podległe organy
użytkowanymi dotychczas lokalami mieszkalnymi w domach stanowiących własność
prywatną, z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu do wyroku
Trybunał stwierdził, że w warunkach gospodarki rynkowej nie jest dopuszczalne przerzucanie
na obywateli obowiązku zapewnienia lokali mieszkalnych funkcjonariuszom Policji, bowiem
obowiązek ten spoczywa wyłącznie na państwie i jego organach. Wykonanie wyroku
powinno zatem zmierzać do wyłączenia mieszkań stanowiących własność prywatną z zasobu
MSWiA, z którego przyznawane są lokale służbowe dla policjantów.
W art. 1 pkt 1 i 2 projektu ustawy proponowane są zmiany brzmienia przepisów art. 90,
art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji. Nowelizacja w powyższym zakresie, stanowiąc wykonanie
obowiązku dostosowania systemu prawnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
18 września 2008 r., sygn. akt K 7/07, została już dokonana w ustawie
z dnia 21 maja 2009 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 115, poz. 959). Zachodzi zatem
pytanie o celowość ponownej regulacji tych samych przepisów. Należy przy tym zaznaczyć,
iż przepisy art. 95 ust. 2 oraz art. 95 ust. 3 pkt 1, 3 i 3a mają takie same brzmienie w senackim
projekcie ustawy, jak i w ustawie z dnia 21 maja 2009 r. o zmianie ustawy o Policji.
Odnośnie projektowanej zmiany do art. 90 ust. 1 ustawy warto jednak zauważyć,
że pominięcie w treści przepisu dotychczasowego fragmentu ”a także zwolnione przez osoby,
które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw
wewnętrznych” może mieć daleko bardziej idące skutki, niż wynika to z uzasadnienia.
Dokonując interpretacji przepisu proponowanego przez Senat można uznać, że w momencie
przydziału lokalu osobie uprawnionej minister lub podległe mu organy tracą prawo do
dyspozycji tym lokalem i w przypadku jego opróżnienia z powodów ustawowych

 
1
np. zaleganie z czynszem, nie będą miały już możliwości jego ponownego przydziału na rzecz
innego funkcjonariusza, bowiem lokal „wróci” do właściciela. Tezę tę, zdaje się potwierdzać
proponowany ust. 2 art. 90, który stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają wynikających
z prawa własności, uprawnień do rozporządzania lokalem mieszkalnym właściciela innego
niż Skarb Państwa. Proponowane przepisy powodują, że po każdorazowym opróżnieniu
lokalu, którego właścicielem jest podmiot inny niż Skarb Państwa, minister lub podległe mu
organy muszą zwrócić się do właściciela o zgodę na dalszą dyspozycję tym lokalem.
Nowelizacja w praktyce pozbawi Policję zasobów mieszkaniowych, podmioty inne niż
Skarb Państwa będą mogły swobodnie, według własnego uznania dysponować tymi
mieszkaniami. Liczba mieszkań będących w dyspozycji wynosi prawie 25.500, będących
własnością osób fizycznych oraz publicznych osób prawnych, głównie gmin. Policja zostanie
pozbawiona lokali, które są wykorzystywane jako kwatery tymczasowe; należy się w tym
przypadku w szczególności liczyć się z tym, że zwolnione przez funkcjonariuszy kwatery nie
będą mogły być ponownie przeznaczane na zakwaterowanie policjantów (w roku 2008
zagospodarowano w ten sposób w Warszawie ponad 30 kwater, przy ogólnej liczbie ok. 150).
Zauważać trzeba, że jeżeli nawet Policja wynegocjuje możliwość korzystania z nich, to
zapewne tylko na określony z góry czas oraz za stosowną opłatą. Nowelizacja spowoduje
sprzeczność wewnętrzną ustawy. Niewykonalne staną się przepisy art. 88 ustawy (przydział
lokalu mieszkalnego), bowiem Policja utraci możliwość skutecznego dysponowana prawie
90 % swojego zasobu mieszkaniowego.
Konsekwencją niniejszych zmian może być gwałtowny wzrost wydatków mieszkaniowych
Policji. Istnieje niebezpieczeństwo, że część rodzin policjantów lub emerytów policyjnych
utracić może prawo do lokalu na skutek uzyskania silniejszej pozycji prawnej przez gminy
będące w znaczącej mierze właścicielami mieszkań służbowych, w sytuacji gdy przepisy
prawa pozytywnego pozwalać będą na korzystanie przez nie z uprawnień właścicielskich
w myśl ustawy o ochronie praw lokatorów (...); z tego faktu zainteresowani będą mogli rościć
do organów mieszkaniowych Policji o rekompensatę (dla przykładu świadczenie z tytułu
równoważnika za brak lokalu dla jednej osoby rocznie wynosi ok. 4000 zł). Ponadto brak
substancji mieszkaniowej spowoduje konieczność wypłacania świadczeń w zamian za
przydział lokali mieszkalnych.
Pociągnie to również za sobą konsekwencje społeczne wyrażające się w niezadowoleniu
środowiska policyjnego oraz ograniczenie motywacji wstępowania do służby, bądź dalszego
jej pełnienia.
 
2
Wątpliwości budzi, dlaczego w przepisach art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 12 października
1990 r. o Straży Granicznej (art. 2 pkt 1 projektu ustawy) i art. 76 ust. 1 ustawy z dnia
24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (art. 3 ust. 1 projektu ustawy) nie zostały
wprowadzone analogiczne przepisy jak w art. 90 ust. 2 ustawy o Policji: „Przepisy ustawy nie
naruszają, wynikających z prawa własności, uprawnień do rozporządzania lokalem
mieszkalnym właściciela innego niż Skarb Państwa” (art. 1 pkt 1 projektu ustawy), tym
bardziej, że w uzasadnieniu wskazano, że zmiany przepisów ustaw: o Państwowej Straży
Pożarnej i o Straży Granicznej zostały spowodowane tym, iż aktualnie zawierają one
uregulowania tożsame z przepisami zakwestionowanymi przez Trybunał Konstytucyjny
w przepisach ustawy o Policji.
Ponadto, w art. 83 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (art. 3 pkt 2 projektu ustawy)
dodano ust. 1a w brzmieniu: „Decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się również, jeżeli
właściciel lokalu wypowiedział stosunek prawny dotyczący lokalu”, który wprowadza nową,
nie występującą w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej kategorię decyzji administracyjnej.
W ustawie o Państwowej Straży Pożarnej znana jest decyzja administracyjna o zwolnieniu
lokalu mieszkalnego, a nie decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego.
W odniesieniu do art. 95 ust. 3a należałoby podnieść wątpliwość dotyczącą
„dwutorowości” wypowiadania umowy najmu i opróżniania lokalu. Z jednej strony nadaje się
właścicielowi uprawnienie do wypowiedzenia stosunku prawnego regulowanego na gruncie
prawa cywilnego, które jednak musi być „potwierdzone” decyzją administracyjną właściwego
organu.
W związku z powyższym powstaje szereg pytań jak np.: czy w przypadku prawidłowego
wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela, a braku decyzji administracyjnej w tej
sprawie osoba, której przydzielono lokal będzie musiała go opuścić? W przypadku
prawidłowego wypowiedzenia oraz prawidłowej decyzji o opróżnieniu w jakim trybie będzie
następowała ewentualna eksmisja – administracyjnym czy cywilnym? Należy również
pamiętać o odrębnych uregulowaniach przy eksmisji w trybie cywilnym i administracyjnym,
jak np. zapewnienie lokalu w określonych przypadkach. Ponadto należałoby uznać, że
w
takim przypadku właściciel występowałby na prawach strony w postępowaniu
administracyjnym, gdyż ma interes prawnyw wydaniu określonej decyzji.

Projekt ustawy, wbrew treści uzasadnienia, wykracza zakresem swojej regulacji poza
wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2008 r. (sygn. akt K 7/07), w którym
orzeczono o niezgodności z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP art. 90 ustawy
o Policji w zakresie, w jakim odnosi się to do dalszego bezterminowego dysponowania przez
 
3
ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz podległe mu organy użytkowanymi
dotychczas lokalami mieszkalnymi w domach stanowiących własność prywatną.
Proponowana zaś w art. 4 niniejszego projektu zmiana treści art. 3 ust. 2 ustawy z dnia
21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie
Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, z późn. zm.) nie rozgranicza lokali
mieszkalnych w domach stanowiących własność prywatną od lokali wchodzących w skład
publicznego zasobu mieszkaniowego, czyli lokali wchodzących w skład mieszkaniowego
zasobu gminy albo lokali stanowiących własność innych jednostek samorządu terytorialnego,
samorządowych osób prawnych tych jednostek, Skarbu Państwa lub państwowych osób
prawnych. Wprowadzenie do stosowania przepisu art. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r.
o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego
nie będzie dotyczyć jedynie zasobów mieszkaniowych, których właścicielami są osoby
prywatne, ale faktycznie zakres stosowania tego przepisu będzie wpływał na wszystkie lokale
będące w dyspozycji MSWiA i innych organów wymienionych w art. 3 ust. 2 tej ustawy, bez
względu na to, kto jest właścicielem. Uzasadnienie wprowadzenia takiego brzmienia przepisu
art. 3 ust. 2 projektu ustawy jest wyjątkowo lakoniczne, stąd nie bardzo można znaleźć ratio
legis takiego uregulowania, ale będzie oddziaływał nie tylko na prywatnych właścicieli lokali,
w konsekwencji zburzy funkcjonujący w tym zakresie porządek prawny.
Ponadto treść proponowanego art. 3 ust. 2 w ustawie o ochronie praw lokatorów,
mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego będzie źródłem szeregu
wątpliwości. Pierwsza część przepisu stanowi, że do kwestii wypowiedzenia stosunku
prawnego, określonego w art. 11, stosuje się przepisy tejże ustawy. Tym samym nawet w
przypadku wydania decyzji w sprawie opróżnienia lokalu przez właściwy organ z powodów
określonych w ustawie o Policji, ustawy o Straży Granicznej, czy ustawy o Państwowej
Straży Pożarnej, nie będzie mogło nastąpić opróżnienie lokalu, przynajmniej w niektórych
przypadkach, gdyż sytuacje do opróżnienia lokalu na podstawie poszczególnych ustaw
branżowych nie są w pełni tożsame z przypadkami wypowiedzenia stosunku prawnego na
podstawie ustawy o ochronie praw lokatorów. Biorąc pod uwagę, że „ważniejsze” jest prawo
właściciela niż dysponenta, a właściciel nie będzie mógł wypowiedzieć stosunku prawnego,
gdy nie zajdą okoliczności z art. 11, każda decyzja w takim przypadku może być dotknięta
sankcją nieważności, gdyż będzie niewykonalna w chwili jej wydania.
Projekt ustawy nie zawiera przepisów przejściowych i dostosowujących, które przy tego
typu regulacji są niezbędne ze względu na będące w toku sprawy związane z przydziałem
lokali.
 
4