Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa

3
W praktyce organów ZUS oraz sądów bowiem „fakt niewypłacenia przez pracodawcę
składnika wynagrodzenia za okres niezdolności do pracy z powodu choroby”, nie powodował
„automatycznie obowiązku uwzględnienia go w podstawie wymiaru zasiłku chorobowego”.
Także Sąd Najwyższy decydujące znaczenie „przyznał przepisom o wynagradzaniu, a nie
konkretnym okolicznościom faktycznym; uznał, że jeśli przepisy jednoznacznie wskazują, że
pracownik zachowuje prawo do składnika wynagrodzenia, to nie może być on uwzględniony w
podstawie wymiaru zasiłku nawet, jeśli pracodawca składnika tego nie wypłacił”.
Art. 67 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż „Obywatel ma prawo do zabezpieczenia
społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po
osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa”.
Art. 31 ust. 3 Konstytucji natomiast stwierdza, iż „Ograniczenia w zakresie korzystania z
konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są
konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego,
bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych
osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.
Mamy więc, zdaniem TK, do czynienia z naruszeniem prawa do zabezpieczenia
społecznego spowodowanego „nieadekwatnością wysokości wypłacanego zasiłku
chorobowego do wysokości otrzymywanego wynagrodzenia oraz do wysokości składek
uiszczonych na ubezpieczenie chorobowe”.
Zakwestionowany „przepis — tak jak jest on rozumiany i stosowany przez ZUS i sądy
— niewłaściwie realizuje treść konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, bo
prowadzi do zaniżenia wypłacanego zasiłku w stosunku do pobieranego wynagrodzenia,
zaburza pewną równowagę pomiędzy wymiarem pracowniczych składek na ubezpieczenie
chorobowe a wysokością wypłacanego zasiłku oraz uzależnia w praktyce wysokość zasiłku od
woli pracodawcy, wyrażonej w regulaminie wynagradzania. W razie zaistnienia sporu organy
państwa nie badają, czy składniki wynagrodzenia, wynikającego z umowy o pracę, zostały
faktycznie wypłacone w okresie pobierania zasiłku (…) lecz opierają się na nieprecyzyjnych
regulaminach wynagradzania i na tej podstawie akceptują zaniżenie zasiłków chorobowych
mimo odprowadzenia przez pracownika składek na ubezpieczenie chorobowe od wszystkich
składników wynagrodzenia”.
Regulacja, która w całym kontekście normatywnym prowadzi do zaniżenia podstawy
wymiaru zasiłku bez badania faktów, a jedynie na podstawie brzmienia układu albo regulaminu
wynagradzania, przez co prowadzi do wypłaty zaniżonego wynagrodzenia chorobowego lub
zaniżonego zasiłku chorobowego, mimo odprowadzenia stosownej składki na ubezpieczenie
4
chorobowe, godzi w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Swoboda pozostawiona przez ustrojodawcę
ustawodawcy zwykłemu, wynikająca z konstytucyjnego stwierdzenia „zakres i formy
zabezpieczenia społecznego określa ustawa”, nie oznacza bowiem ani całkowitej dowolności
regulacji, ani też dopuszczalności jej kształtowania w sposób wewnętrznie sprzeczny”.
2.3. Wyrok wywołuje skutki prawne z dniem publikacji (7 lipca 2008 r.). Trybunał nie
zdecydował się na odsunięcie w czasie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu.
3. Cele i zakres projektowanej ustawy
Mając na uwadze konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
7 lipca 2008 r., kierując się brzmieniem sentencji wyroku oraz motywami jego uzasadnienia,
proponuje się, aby zmiana ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z
ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa polegała na nadaniu nowej treści
art. 41 ust. 1.
TK stwierdził, że „stan prawny, ukształtowany w wyniku niniejszego orzeczenia uznać
należy za jasny, a w związku z tym dysponent Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i sądy,
rozstrzygające w przedmiocie należnego pracownikowi wynagrodzenia chorobowego i zasiłku
winny ustalać, które składniki jego wynagrodzenia były faktycznie wypłacane w okresie
przyjętym do obliczenia przeciętnego wynagrodzenia, które składniki zostały faktycznie
obciążone składką na ubezpieczenie chorobowe i do których składników pracownik zachował
prawo w okresie pobierania zasiłku chorobowego. Niemniej jednak [jak zaznaczył TK] za
konieczną uznać trzeba interwencję ustawodawcy, bowiem tak istotna z punktu
widzenia ogółu obywateli kwestia winna być jasno i jednoznacznie uregulowana i nie może
zostać pozostawiona wyłącznie judykaturze”.
TK wskazał m.in. treść nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Pracy z 1995 r.
(Dz. U. Nr 19, poz. 95, ze zm.), w którym „wobec innego rozłożenia akcentów normatywnych,
ukształtowany system nie uzależniał wliczania poszczególnych składników wynagrodzenia do
podstawy wymiaru zasiłku od postanowień układów lub regulaminów wynagradzania, lecz od
tego, czy pracownik zachowywał prawo do otrzymania tych składników w okresie pobierania
zasiłku chorobowego”.
Przyjęcie jakiejkolwiek koncepcji podstawy wymiaru zasiłku chorobowego wiąże się z
wydatkami z systemu ubezpieczeń oraz wpływa zasadniczo na stosunki pracy. Wykonanie
wyroku dotyczącego art. 41 ust. 1 ustawy, nie jest więc kwestią tylko prawno-legislacyjną, lecz
wiążę się także z decyzja finansową i polityczną.
5
Przedstawiona propozycja stanowi powrót do treści przepisu, który obowiązywał
poprzednio (§ 10 ust. 1 rozporządzenia ministra pracy i polityki socjalnej z dnia 14 lutego 1995
r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru i obliczania zasiłków z
ubezpieczenia społecznego, Dz. U. Nr 19, poz. 95, ze zm.) – z modyfikacją uwzględniającą
sytuację pracowników, których pracodawcy nie są zobowiązani do tworzenia układów
zbiorowych pracy, ani regulaminów wynagrodzeń.
4. Konsultacje
W pismach Forum Związków Zawodowych, NSZZ Solidarność i OPZZ
przedstawiono pozytywną opinie o projekcie ustawy.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych (w piśmie z 17 marca 2009 r.) poinformował o
wystąpieniu do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z propozycją, by „w podstawie wymiaru
zasiłków uwzględniane było wynagrodzenie pracownika tj. jego przychód stanowiący podstawę
wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe, po pomniejszeniu o kwotę opłaconych składek
na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i chorobowe”, co uprościłoby ustalanie podstawy
wymiaru zasiłków. Z drugiej strony, jak zauważył ZUS, rozwiązanie takie wymagałoby jednak
rozstrzygnięcia wielu innych zagadnień (np. sposobu uzupełniania wynagrodzenia za okresy
usprawiedliwionej nieobecności w pracy itp.), co z kolei wiązałoby się z długim okresem
vacatio legis tej propozycji.
Ostatecznie Minister Pracy i Polityki Społecznej (w piśmie z 24 marca 2009 r.),
zaopiniował projekt pozytywnie; zgłosił tylko propozycję poprawki (dodanie wyrazów „albo
na podstawie umowy o pracę”), która została uwzględniona.
5. Skutki finansowe wykonania projektowanej ustawy
Należy zwrócić uwagę, iż choć usuwa ona niekonstytucyjność ustawy i stanowi
dopuszczone wyraźnie przez TK wykonanie wyroku, to jednak — jak zaznaczono, zmienia ona
dotychczasowe reguły ustalania wysokości zasiłku chorobowego, wpływając na wydatki z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz na budżety pracodawców (reguły dotyczące
6
obliczania zasiłku chorobowego, z mocy art. 92 § 2 kodeksu pracy, stosuje się bowiem również
do obliczania wynagrodzenia wypłacanego w czasie niezdolności pracownika do pracy w
czasie pierwszych 33 dni, którego obowiązek wypłacania ciąży na pracodawcy).
6. Oświadczenie o zgodności z prawem Unii Europejskiej
Projektowana ustawa nie jest objęta zakresem prawa Unii Europejskiej.
Warszawa, 28 maja 2009 r.
BAS-WAL-995/09
Pan
Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej


Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej senackiego projektu
ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia
społecznego w razie choroby i macierzyństwa (przedstawiciel
wnioskodawcy: senator Grażyna Anna Sztark)


Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2009 r. Nr 5, poz.
47) sporządza się następującą opinię:


1. Przedmiot projektu ustawy
Przedstawiony projekt ustawy przewiduje zmianę ustępu 1 w artykule 41
ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia
społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 267,
ze zmianami) – w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24
czerwca 2008 r. (sygn. akt SK 16/06; Dz. U. Nr 119, poz. 771), stwierdzającym
niezgodność tego przepisu z Konstytucją RP. Zmiana zakłada, że przy ustalaniu
podstawy wymiaru zasiłku chorobowego nie będą uwzględniane składniki
wynagrodzenia, do których pracownik zachowuje prawo w okresie pobierania
zasiłku, na podstawie przepisów o wynagrodzeniu lub zawartych układów
zbiorowych pracy albo na podstawie umowy o pracę.
Proponowana ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia
ogłoszenia.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy
Kwestie stanowiące przedmiot projektu ustawy nie są regulowane
prawem Unii Europejskiej.