Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania

Warszawa, 24 czerwca 2009 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-91(4)/09

Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej



Szanowny Panie Marszałku


Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
poselskiego projektu ustawy


- o zmianie ustawy o finansowym wsparciu
rodzin w nabywaniu własnego mieszkania
(druk nr 1930).


Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.

Z poważaniem

(-) Donald Tusk




Stanowisko Rządu do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy
o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania
(druk nr 1930)

Program preferencyjnych kredytów mieszkaniowych, realizowany w oparciu o
przepisy ustawy z dnia 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu
własnego mieszkania (przepisy ustawy weszły w życie w dniu 26 października 2006 r. – Dz.
U. Nr 183, poz. 1354, z późn. zm.) pod hasłem „Rodzina na Swoim”, stanowi instrument
wspierania budownictwa mieszkaniowego w obszarze nabycia własności mieszkania lub
domu. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem wprowadzenia tego instrumentu wsparcia
było umożliwienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez średniozamożne rodziny
(małżeństwa niezależnie od posiadania dzieci lub osoby samotnie wychowujące dzieci), które
przy udziale okresowego wsparcia ze strony państwa będą zdolne do zakupu mieszkania lub
domu i spłaty zaciągniętego na ten cel kredytu hipotecznego. Wsparcie skierowane zostało do
małżeństw (obydwoje małżonkowie są stronami umowy kredytu) oraz do osób samotnie
wychowujących dzieci, przy czym tak zdefiniowana grupa adresowania programu miała
stanowić wyraz prorodzinnej polityki państwa.

W dotychczasowym okresie funkcjonowania programu „Rodzina na Swoim”
zdiagnozowano pewne bariery ograniczające efektywną realizację programu. Podstawową
barierą okazały się zbyt restrykcyjne parametry określające maksymalną cenę
mieszkania/koszt budowy (średni wskaźnik przeliczeniowy kosztu odtworzenia 1 m²
powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych), dających uprawnienie do ubiegania się o
preferencyjny kredyt mieszkaniowy. W wyniku inicjatywy poselskiej, przy pozytywnym
stanowisku Rządu, w dniu 15 czerwca 2007 r. uchwalona została ustawa o zmianie ustawy o
finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania, na podstawie której
pierwotny wskaźnik podwyższony został o 30%. Ponownie wskaźnik ten został podwyższony
– o kolejnych 10 pkt procentowych – na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o
zmianie ustawy o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania. Druga
nowelizacja wprowadziła także możliwość występowania w roli strony umowy o kredyt
preferencyjny dodatkowych kredytobiorców – członków rodziny docelowych beneficjentów
programu – jeżeli byłoby to koniecznym warunkiem udzielenia kredytu przez bank (brak
zdolności kredytowej gospodarstwa domowego ubiegającego się o kredyt w związku z
zaspokojeniem własnych potrzeb mieszkaniowych).

Po wprowadzeniu zmian program dynamicznie się rozwija, co dobrze obrazują dane
dotyczące prowadzonej akcji kredytowej. Od początku realizacji programu do dnia 30
kwietnia br. udzielonych zostało ponad 17,1 tys. kredytów preferencyjnych. Z liczby tej ok.
36% udzielonych kredytów finansowało zakup nowego mieszkania lub budowę domu
jednorodzinnego przez kredytobiorcę, czyli tzw. rynku pierwotnego. Jedynie w I kwartale br.
liczba i kwota udzielonych kredytów wyniosła odpowiednio 4.191 oraz 665 mln zł, co
odpowiada portfelowi kredytów preferencyjnych udzielonych w całym 2007 roku (ok. 4 tys.
kredytów o wartości ok. 435 mln zł). W porównaniu ze styczniem br. (669 kredytów) liczba
udzielonych w lutym kredytów preferencyjnych wzrosła o 97%, a udzielonych w marcu
wzrosła o dalsze 67% (w stosunku do lutego). W bieżącym roku wydatki z Funduszu Dopłat

z tytułu finansowania dopłat do oprocentowania kredytów preferencyjnych zostały
zaplanowane, zgodnie z Planem finansowym Funduszu Dopłat na 2009 r., na poziomie ok.
79,7 mln zł. Natomiast zgodnie z dokonaną przez Bank Gospodarstwa Krajowego – wobec
obserwowanej tendencji dynamicznego wzrostu akcji kredytowej – weryfikacją prognozy,
kwota dopłat może wzrosnąć w 2009 r. o ok. 6,9 mln zł i wynieść ok. 86,5 mln zł.
Dotychczasowy okres realizacji programu „Rodzina na swoim” wskazuje więc jasno, że
program jest ważnym instrumentem wsparcia gospodarstw domowych, szczególnie

w warunkach obserwowanego spowolnienia gospodarczego i utrudnionego dostępu do źródeł
finansowania, będących efektem zawirowań na światowych rynkach finansowych. Jego
rozwój natomiast jest znaczący, mimo ograniczenia grupy docelowych adresatów
finansowego wsparcia oferowanego na warunkach ustawy o finansowym wsparciu rodzin w
nabywaniu własnego mieszkania i generuje corocznie znaczne obciążenie budżetu państwa.

Przedłożony z inicjatywy poselskiej projekt nowelizacji
ustawy
o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania, zawarty w druku
sejmowym nr 1930, jest kolejną propozycją zmian w ustawie uchwalonej w dniu 8 września
2006 r. Projekt poselski przewiduje wprowadzenie kolejnego punktu w art. 3 ust. 1 ustawy,
zgodnie z którym grupa docelowych kredytobiorców ulegałaby powiększeniu
o jednoosobowe gospodarstwa domowe, pod warunkiem udzielania takim osobom kredytu
objętego dopłatami do oprocentowania wyłącznie na pierwsze mieszkanie1. W związku
z poszerzeniem zakresu beneficjentów programu o jednoosobowe gospodarstwa domowe
projektodawca proponuje ponadto zmianę tytułu ustawy o finansowym wsparciu rodzin
w nabywaniu własnego mieszkania, polegającą na nadaniu mu brzmienia „ustawa

o finansowym wspieraniu udzielanym przez państwo w nabywaniu własnego mieszkania”.

Odnosząc się do zmian zawartych w druku sejmowym nr 1930 należy na wstępie
podkreślić, że przedłożony z inicjatywy poselskiej projekt zmian w ustawie o finansowym
wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania, przewidujący poszerzenie kręgu
odbiorców finansowego wsparcia o jednoosobowe gospodarstwa domowe, był już w
przeszłości przedmiotem stanowiska Rządu. W dniu 23.06.2008 r. Rada Ministrów przyjęła
stanowisko Rządu do poselskiego projektu nowelizacji ustawy o finansowym wsparciu
rodzin w nabywaniu własnego mieszkania, zawartego w druku sejmowym nr 480. W
projekcie tej nowelizacji proponowano – poza likwidacją parametru powierzchniowego
ograniczającego wysokość należnych dopłat – poszerzenie grupy beneficjentów wsparcia o
jednoosobowe gospodarstwa domowe (prace parlamentarne nad wspomnianym projektem
ustawy stanowiły podstawę dla nowelizacji ustawy z dnia 21 listopada 2008 r., chociaż żadna
z propozycji zawartych w pierwotnym projekcie poselskim nie znalazła się w przepisach
uchwalonej ustawy).

Zgodnie z przekazanym do Sejmu RP stanowiskiem, Rząd był przeciwny wprowadzeniu
rozwiązań zawartych w druku nr 480. Ustosunkowując się do ww. projektu nowelizacji
ustawy w stanowisku Rządu zdecydowanie negatywnie oceniona została propozycja
podniesienia powierzchniowej podstawy wymiaru przysługującej dopłaty. W przypadku

1 Zgodnie z projektem ustawy, osoby takie do dnia zawarcia umowy kredytu preferencyjnego nie mogłyby być
właścicielem lub współwłaścicielem budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego oraz nie mogłoby im
w ww. okresie przysługiwać spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu.
2

propozycji poszerzenia zakresu kredytobiorców programu o jednoosobowe gospodarstwa
domowe uznano jednak, że propozycja ta zasługuje na rozważenie. Wskazano przy tym, że
„w ocenie rządu wprowadzenie ewentualnej zmiany poszerzającej zakres beneficjentów
programu o osoby samotne powinno jednak zostać powiązane ze spełnieniem przez nowych
beneficjentów wsparcia dodatkowych warunków gwarantujących właściwe adresowanie
programu (…) Rozwiązaniem takim mogłoby być wprowadzenie dla jednoosobowych
gospodarstw domowych warunku zakupu lub budowy „pierwszego mieszkania”, jako
możliwości uzyskania wsparcia przez młode osoby wchodzące dopiero na rynek
mieszkaniowy”. Propozycje zmian w art. 3 ust. 1 ustawy o finansowym wsparciu rodzin
w nabywaniu własnego mieszkania, zawarte w druku nr 1930, wychodzą więc naprzeciw
sugestii zawartej w stanowisku Rządu do druku 4801.

Uwzględniając powyższe, w przypadku podjęcia decyzji poszerzającej zakres
oddziaływania programu „Rodzina na Swoim” obecna propozycja poselska, przewidująca
objęcie programem wsparcia również osób samotnych, które decydują się na zakup lub
budowę pierwszego własnego mieszkania, stanowiłaby w ocenie Rządu racjonalny kierunek
zmian. Tak znaczące poszerzenie zakresu podmiotowego programu powinno jednak
bezwzględnie:
1) zostać poprzedzone dogłębną oceną realizacji programu w kontekście sytuacji
finansów publicznych państwa,
2) stanowić wyraz spójnej koncepcji legislacyjnej (w przypadku podjęcia decyzji o tak
znaczącym poszerzeniu programu być może również inne rozwiązania ustawy
wymagałyby skorygowania).
W ocenie Rządu przedłożony projekt ustawy nie spełnia ww. warunków.

Ad. 1) Odnosząc się do zastrzeżenia dotyczącego braku rzetelnej oceny skutków
budżetowych proponowanych rozwiązań należy podkreślić, że już przy obecnym stanie
prawnym wysokość środków budżetowych przeznaczonych na realizację programu w
kolejnych latach będzie wykazywała znaczący wzrost, wynikający z dotychczasowych
zobowiązań Funduszu Dopłat z tytułu już udzielonych kredytów preferencyjnych (8-letni
okres dopłat do udzielonego kredytu), jak również kreowanej na bieżąco akcji kredytowej.

W tym kontekście informacja o skutkach finansowych tak znaczącego poszerzenia programu,
zarówno w uzasadnieniu projektu, jak również wyjaśnieniach Posła reprezentującego
wnioskodawców (wyjaśnienia zawarte w piśmie kierowanym do Marszałka Sejmu RP z dnia
15 kwietnia br.), świadczyć może, że sformułowaniu propozycji zmian ustawowych nie
towarzyszyła rzetelna analiza skutków oddziaływania zmienionego programu na stan
finansów publicznych państwa. Przy ocenie wzrostu wydatków publicznych związanych
z wprowadzeniem proponowanych rozwiązań skoncentrowano się wyłącznie na perspektywie
krótkookresowej, upraszczając przy tym ocenę oddziaływania proponowanych rozwiązań na
sygnalizowany przez projektodawców wzrost dochodów budżetowych. Niedostateczna

1 Należy przy tej okazji zauważyć, że po otrzymaniu stanowiska rządu do projektu nowelizacji ustawy
o finansowym wsparciu rodzin w nabywaniu własnego mieszkania (druk nr 480) zmiana analogiczna do obecnie
przedłożonej w druku nr 1930 była przedmiotem jednej z poprawek zgłoszonych do projektu w czasie prac
legislacyjnych prowadzonych w 2008 r. Poprawka ta została jednak odrzucona.
3

refleksja w ww. zakresie stanowi niewątpliwie podstawową wadę opiniowanego projektu
ustawy.

W ocenie projektodawcy wprowadzenie proponowanych rozwiązań, przy założeniu
wejścia w życie nowelizacji ustawy na początku II półrocza br., spowodować może wzrost
zapotrzebowania na dopłaty do oprocentowania w latach 2009-10 łącznie na poziomie 35 mln
zł (prognozowaną liczbę kredytów udzielonych osobom samotnym określono jedynie za 2009
r. i oszacowano na poziomie 2 tys.). Pomijając w tym miejscu ocenę przyjętego poziomu
dodatkowej produkcji kredytów w ramach programu, przedstawione wyniki oceny skutków
budżetowych jedynie dla akcji kredytowej w latach 2009-10, przy przyjętych przez
projektodawców założeniach, nie uwzględniają obciążeń Funduszu Dopłat związanych
z obsługą tych kredytów w latach 2011-18, tj. w 8-letnim okresie udzielania dopłat do
oprocentowania. Przy uwzględnieniu tego aspektu oceny, skutki budżetowe oszacowane
jedynie dla przyjętego przez projektodawców dodatkowego poziomu akcji kredytowej, tj.
kredytów udzielonych osobom samotnym wyłącznie w II połowie 2009 r. i w roku 2010 na
poziomie przyjętym przez autorów projektu ustawy, wynosiłyby ok. 230-240 mln zł.

W rzeczywistości trudno jest wymiernie wskazać, w jak dużym stopniu proponowana
zmiana wpłynęłaby na wzrost liczby udzielonych preferencyjnych kredytów mieszkaniowych
z prawem do dopłat. Jest jednak prawdopodobne, że po wprowadzeniu proponowanej zmiany
w ustawie liczba kredytów udzielonych jednoosobowym gospodarstwom domowym może
być już w okresie 2009-10 większa od wielkości zakładanych przez projektodawcę. Grupa
gospodarstw domowych uzyskujących na zmienionych zasadach prawo do zaciągnięcia
kredytu jest bowiem bardzo duża. Wg danych Narodowego Spisu Powszechnego w 2002 roku
jednoosobowe gospodarstwa domowe zamieszkujące w mieszkaniu niesamodzielnie
stanowiły bowiem niemal 40% gospodarstw nie posiadających samodzielnego mieszkania,
przy czym ponad 10,4% wszystkich gospodarstw nie mieszkających samodzielnie (330 tys.)
to gospodarstwa domowe jednorodzinne w wieku do 30 lat (grupa wiekowa może być
istotnym wyznacznikiem przy zakładanym warunku „pierwszego mieszkania”).
Jednoosobowe gospodarstwa domowe mieszkające w miastach w łącznej liczbie gospodarstw
domowych mieszkających niesamodzielnie stanowiły przeciętnie 71,4%, przy czym w grupie
wiekowej do 30 lat wskaźnik ten wynosił ok. 83,6%.

Choć w rozważanym tutaj kontekście przytoczone powyżej dane mogą mieć
oczywiście jedynie charakter poglądowy, to jednak świadczą o dużej grupie potencjalnych,
nowych beneficjentów programu. Ostrożna ocena wpływu proponowanej zmiany na
obciążenia budżetu państwa powinna więc zakładać, po okresie wdrożenia zmian
ustawowych, nawet 40%-wy wzrost liczby udzielanych kredytów w stosunku do poziomu
akcji kredytowej sprzed nowelizacji. Przyjmując, że ta ostatnia, przy obecnej dynamice
rozwoju programu, osiągnie stały poziom ok. 20 tys. preferencyjnych kredytów
mieszkaniowych rocznie, efektem wprowadzenia zmiany od 2010 r., po kilkumiesięcznym
okresie wdrożenia rozwiązań, może być nawet wzrost liczby udzielanych kredytów o
dodatkowe ok. 8 tys. kredytów rocznie. Przyjmując szacunek dla 5 lat okresu prowadzonej
akcji kredytowej (ustawa nie ma charakteru ograniczonego w czasie) efektem proponowanej
zmiany byłoby więc, dla całego okresu, w którym udzielane będą dopłaty do oprocentowania,
dodatkowe zwiększenie obciążeń Funduszu Dopłat o kwotę ok. 2,7-3,0 mld zł.
4