Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

Warszawa, 14 maja 2009 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-62(4)/09






Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej





Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec poselskiego
projektu ustawy:
- o zmianie ustawy o dodatkach
mieszkaniowych oraz ustawy o
dochodach jednostek samorządu
terytorialnego (druk nr 1741).

Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.

(-) Donald Tusk

Stanowisko Rządu
do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz
ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (druk sejmowy nr 1741)
I. Stanowisko w części dotyczącej zaproponowanych w ww. projekcie ustawy zmian
do ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych zakłada
zmianę definicji dochodu oraz powiększenie katalogu wydatków ponoszonych na
utrzymanie mieszkania.
1. Przy ustalaniu średniego miesięcznego dochodu na jednego członka
gospodarstwa domowego ubiegającego się o dodatek mieszkaniowy dotychczas
wliczano dodatek pielęgnacyjny. Projekt poselski zakłada wyłączenie tego składnika
z dochodu. Stanowisko Rządu w tej kwestii jest negatywne i uzasadnione
następująco.
Dodatek pielęgnacyjny, przyznawany na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr
39, poz. 353, z późn. zm.) od początku istnienia systemu dodatków mieszkaniowych
tj. od 14 lat, jest zaliczany do dochodu, stanowiącego podstawę wyliczania dodatku
mieszkaniowego.
Należy zwrócić uwagę na cel ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jakim jest pomoc
w ponoszeniu opłat z tytułu wydatków mieszkaniowych. Dlatego zmiany w systemie
dodatków mieszkaniowych mogą zmierzać do ograniczania wydatków
mieszkaniowych ponoszonych przez gospodarstwa domowe, pod warunkiem jednak,
że nie doprowadzi to do zmniejszenia nakładów na utrzymanie lokali. Uwzględniając
fakt, że gminy nie dysponują elastycznym budżetem na politykę mieszkaniową,
proponowana zmiana może doprowadzić do takiego niepożądanego skutku.
Jednocześnie należy dodać, że zaliczenie dodatku pielęgnacyjnego do dochodu nie
powoduje wydania decyzji o nie przyznaniu dodatku mieszkaniowego lub w
znacznym stopniu go nie zaniża. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 21
czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, z późn. zm.),
jeżeli dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od
określonego w ustawie, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości obliczonego
dodatku mieszkaniowego, to należny dodatek obniża się o kwotę tej nadwyżki.
Nie bez znaczenia jest też fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca
2004 r. sygn. akt K 16/03 po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2004 r. wniosku Rzecznika
Praw Obywatelskich w sprawie zgodności zapisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21
czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, który określa definicję, dochodu z art.
2 i art. 32 Konstytucji, uznał go za zgodny z Konstytucją. Rzecznik Praw
Obywatelskich w swoim wniosku kwestionował właśnie wliczanie do dochodu
dodatku pielęgnacyjnego.
2. Zaproponowana w omawianym projekcie zmiana do art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy o
dodatkach mieszkaniowych, polegająca na rozszerzeniu katalogu wydatków
przyjmowanych dla celów obliczania dodatku mieszkaniowego – budzi poważne
wątpliwości. Zwiększenie katalogu wydatków o wydatki ponoszone z tytułu opłat za
gaz przewodowy i bezprzewodowy oraz energię elektryczną, z reguły nie ma związku
z utrzymaniem lokalu mieszkalnego w prawidłowym stanie. Wydatki ponoszone na
ten cel mają charakter wydatków bytowych, lecz nie mieszkaniowych w ścisłym tego
słowa znaczeniu. Należy zauważyć, że rozszerzenie omawianego katalogu
oznaczałoby, iż obecnie obowiązujący sposób obliczania dodatku mieszkaniowego
uległby zniekształceniu. Do podstawy obliczenia omawianego świadczenia włączone
zostałyby np. koszty zużycia energii elektrycznej i gazu przewodowego
przeznaczonych również na inne cele, aniżeli na podstawowe cele bytowe
gospodarstwa domowego (np. oświetlenie mieszkania, zużycie gazu na
przygotowanie posiłków). Ze środków publicznych finansowane byłyby np. koszty
zużycia energii elektrycznej na prowadzenie w lokalu działalności gospodarczej,
dogrzewanie mieszkań urządzeniami elektrycznymi, oświetlenie posesji i
pomieszczeń gospodarczych w domach jednorodzinnych jak również koszty
ogrzewania domów jednorodzinnych gazem przewodowym. Podstawą do wyliczenia
kosztów zużycia tych mediów byłyby bowiem rachunki za ich dostawę do lokalu
(domu jednorodzinnego). Podobna sytuacja wystąpiłaby w przypadku lokali nie
wyposażonych w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w
instalację ciepłej wody i gazu przewodowego. Osoby zajmujące takie lokale
otrzymują obecnie ryczałt na zakup opału, będący częścią dodatku mieszkaniowego.
W przypadku, gdy osoba ta do celów ogrzania mieszkania, podgrzania wody i
przygotowania posiłków używa energii elektrycznej, dwukrotnie zostałaby jej
zrekompensowana część wydatków z tytułu tej energii, tj. w postaci ryczałtu za brak
w lokalu instalacji co i cw oraz zrekompensowania dodatkiem mieszkaniowym
kosztów zużycia energii elektrycznej na ogrzanie mieszkania na podstawie
przedłożonego rachunku. Dodatek mieszkaniowy zmieniłby w ten sposób swoje
przeznaczenie. Poza tym od 2004 r. dodatki mieszkaniowe w całości finansują gminy
z dochodów własnych, które zostały zwiększone poprzez podwyższenie udziałów
gmin we wpływach w podatkach PIT i CIT. Projekt przewiduje zatem nowe wydatki
dla gmin, nie dając gwarancji finansowej ich realizacji w nowych warunkach.
Ponadto przedstawiony projekt nie spełnia wymogów określonych w art. 34 ust. 2 pkt
5 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47) ponieważ nie wskazuje
źródła finansowania proponowanej zmiany. Z uzasadnienia projektu wynika
fakultatywność dotacji celowej dla gmin na dofinansowanie wypłaty dodatków
mieszkaniowych. Ponadto należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 36 ust. 6 Regulaminu
Sejmu rozpatrywanie ustaw, których przyjęcie może powodować zmiany w
funkcjonowaniu samorządu terytorialnego, obejmuje zasięganie opinii organizacji
samorządowych, tworzących stronę samorządową Komisji Wspólnej Rządu i
Samorządu Terytorialnego.
Przepisy dotyczące katalogu wydatków zaliczanych do obliczania dodatków
mieszkaniowych były również przedmiotem orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. U
14/02, uznał, iż wyłączenie wydatków z tytułu opłat za gaz przewodowy i energię
elektryczną dostarczaną do lokalu z wydatków stanowiących podstawę obliczania
dodatku mieszkaniowego jest zgodne z Konstytucją.
Mając powyższe na uwadze, należy negatywnie zaopiniować obie proponowane
zmiany w ustawie o dodatkach mieszkaniowych.
II. Stanowisko w części dotyczącej zaproponowanych w ww. projekcie ustawy zmian
do ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
W przepisie art. 2 projektodawcy zaproponowali nowelizację ustawy z dnia 13
listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r.
Nr 88, poz. 539, z późn. zm.) przewidującą możliwość udzielania z budżetu państwa
gminom dotacji celowych na dofinansowanie zadań własnych „związanych z wypłatą
dodatków mieszkaniowych". Należy zwrócić uwagę, że od dnia 1 stycznia 2004 r., tj.
od daty wejścia w życie ww. ustawy, nastąpiła zmiana systemu finansowania
jednostek samorządu terytorialnego, w wyniku której zadanie własne gmin
polegające na wypłacie dodatków mieszkaniowych jest w całości finansowane z
dochodów własnych gmin. W ramach zmian wprowadzonych ww. ustawą
dotychczasowe dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych zostały
zastąpione zwiększonymi dochodami własnymi. W tym celu jednostki samorządu
terytorialnego, w tym gminy, otrzymały zwiększone udziały w podatkach
dochodowych: od osób fizycznych (PIT) i od osób prawnych (CIT).
Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 21a ust. 1 ustawy o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego z kwoty części równoważącej subwencji ogólnej,
o której mowa w art. 21 ust. 1, wydziela się kwoty w wysokości:
- 50% - rozdzielanej, w sposób określony w ust. 2, między gminy o statusie miasta,
zwane dalej „gminami miejskimi", w których wydatki na dodatki mieszkaniowe,
wykonane w roku poprzedzającym rok bazowy, w przeliczeniu na jednego
mieszkańca gminy, były wyższe od 80% średnich wydatków na dodatki
mieszkaniowe wszystkich gmin miejskich, wykonanych w roku poprzedzającym rok
bazowy, w przeliczeniu na jednego mieszkańca tych gmin (wykonanie za 2007 r.
236,8 mln zł);
- 25% - rozdzielanej, w sposób określony w ust. 3, między gminy, na terenie których
znajdują się wyłącznie wsie, zwane dalej „gminami wiejskimi" i gminy, na terenie
których jedna z miejscowości posiada status miasta, zwane dalej „gminami miejsko-
wiejskimi”, w których wydatki na dodatki mieszkaniowe, wykonane w roku
poprzedzającym rok bazowy, w przeliczeniu na jednego mieszkańca gminy, były
wyższe od 90% średnich wydatków na dodatki mieszkaniowe wszystkich gmin
wiejskich i miejsko-wiejskich, wykonanych w roku poprzedzającym rok bazowy, w
przeliczeniu na jednego mieszkańca tych gmin (wykonanie za 2007 r. 118,4 mln zł).
Według danych za lata 2005 - 2007 oraz danych za 2008 rok (według planu na
koniec II kwartału 2008 r.) wydatki na dodatki mieszkaniowe gmin i miast na prawach
powiatu (w części gminnej) wykazały tendencję malejącą, przy równoczesnym
wzroście wielkości dochodów własnych gmin i miast na prawach powiatu (w części
gminnej), w tym wysokości dochodów z tytułu udziałów we wpływach z PIT i CIT oraz
wartości udziałów w podatkach dochodowych. Dokładne dane w tym zakresie
zawiera załącznik. Zmiana zaproponowana w art. 2 projektu poselskiego stanowi
dodatkowe (poza zwiększaniem dochodów własnych i subwencji) dofinansowanie
zadania własnego. Zadania własne powinny być finansowane z dochodów własnych
uzupełnionych subwencją z budżetu państwa. Przedstawiona zmiana powoduje
zwiększenie wydatków z budżetu państwa. Mając powyższe na uwadze, należy
ocenić negatywnie proponowaną zmianę.
W związku z powyższym Rada Ministrów negatywnie opiniuje projekt ustawy o
zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz ustawy o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego.