Poselski projekt ustawy - Kodeks wyborczy

2
2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
Ze względu na przedmiot projektu ustawy należy wskazać:
- artykuł 12 Traktatu ustawiającego Wspólnotę Europejską (TWE),
zakazujący wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową;
- artykuł 19 ust. 1 TWE, przyznający obywatelowi Unii Europejskiej
mającemu miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest
obywatelem, prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w
państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych
zasadach jak obywatele tego państwa;
- artykuł 19 ust. 2 TWE, przyznający każdemu obywatelowi UE
mającemu miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest
obywatelem prawo głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu
Europejskiego w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania,
na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa;
- dyrektywę Rady 93/109/WE z dnia 6 grudnia 1993 r. ustanawiającą
szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w
wyborach do Parlamentu Europejskiego przez obywateli Unii mających miejsce
zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz. Urz.
WE L 329 z 30.12.1993 r., str. 34; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne
rozdz. 20, t. 1, str. 12). Dyrektywa ustanawia szczegółowe warunki, według
których obywatele UE mający miejsce zamieszkania w Państwie
Członkowskim, którego nie są obywatelami, wykonują prawo głosowania i
kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Przyjęcie tej
dyrektywy wiązało się z ustanowieniem obywatelstwa Unii jako pochodnego od
obywatelstwa państwa członkowskiego;
- dyrektywę Rady 94/80/WE z dnia 19 grudnia 1994 r. ustanawiającą
szczegółowe warunki wykonywania prawa głosowania i kandydowania w
wyborach lokalnych przez obywateli Unii mających miejsce zamieszkania w
Państwie Członkowskim, którego nie są obywatelami (Dz. Urz. WE nr L 368 z
31.12.1994 r., str. 38, ze zmianami; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne
rozdz. 20, t. 1, str. 12). Dyrektywa przyznaje obywatelom UE prawo głosowania
i kandydowania w wyborach lokalnych w państwie członkowskim miejsca
zamieszkania, którego nie są obywatelami, jeśli spełniają warunki określone w
dyrektywie oraz pozostałe wymogi określone w prawie krajowym dla obywateli
tego państwa (art. 3 dyrektywy).

3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
A. Wybory do Parlamentu Europejskiego
Proponowana ustawa, zgodnie z przypisem do tytułu projektu, ma
wdrażać postanowienia dyrektywy Rady 93/109/WE. Zgodnie z art. 267
projektu prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) do Parlamentu


3
Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje osobie mającej prawo
wybierania posłów do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej,
która najpóźniej w dniu głosowania kończy 21 lat, nie była karana za
przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego, i od co
najmniej 5 lat zamieszkuje w RP lub na terytorium innego państwa
członkowskiego UE. Ustawa wprowadza podział osób uprawnionych do
głosowania (czynne prawo wyborcze) na osoby posiadające obywatelstwo
polskie (część A rejestru) oraz osoby posiadające obywatelstwo Unii
Europejskiej, nie posiadające obywatelstwa polskiego (część B rejestru).
Ponadto projekt zawiera przepisy dotyczące procedury zgłaszania kandydatów
na posłów do Parlamentu Europejskiego. Projekt nie jest sprzeczny z art. 3
dyrektywy 93/109/WE. Również przewidziany w projekcie (art. 267 §1)
warunek minimalnego pobytu na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej nie jest
sprzeczny z art. 5 dyrektywy 93/109/WE. Wymogi, jakie projekt ustawy nakłada
w przypadku zgłoszenia kandydatury obywatela innego państwa
członkowskiego Unii Europejskiej do funkcji posła do Parlamentu
Europejskiego wybieranego na terytorium RP nie pozostają w sprzeczności z
postanowieniami dyrektywy 93/109/WE.
B. Wybory do samorządu terytorialnego
1. Przepis art. 5 §3 zdanie pierwsze projektu przyznaje prawo wybierania
(czynne prawo wyborcze) w wyborach do rady gminy obywatelowi polskiemu
oraz obywatelowi Unii Europejskiej nie będącemu obywatelem polskim, który
najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz zgodnie z prawem stale
zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli został wpisany do
stałego rejestru wyborców najpóźniej na 12 miesięcy przed dniem wyborów.
Zgodnie z art. 13 §1 projektu stały rejestr obejmuje osoby stale zamieszkałe na
obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania. Artykuł 4 ust. 1
dyrektywy Rady 94/80/WE stanowi, że jeżeli obywatele państwa
członkowskiego miejsca zamieszkania mają prawo głosowania lub
kandydowania w wyborach jedynie pod warunkiem pewnego minimalnego
okresu zamieszkania na terytorium tego państwa, to uznaje się warunek ten za
spełniony przez uprawnionych do głosowania i kandydowania, o ile mieli
miejsce zamieszkania przez równorzędny okres minimalny w innych państwach
członkowskich.

Przewidziany w projekcie wymóg wpisania do stałego rejestru
wyborców najpóźniej na 12 miesięcy przed dniem wyborów połączony z
wymogiem stałego zamieszkania na terytorium RP oznacza, że obywatel UE nie
będący obywatelem polskim musi stale zamieszkiwać na terytorium RP w dniu
wpisania do stałego rejestru wyborców oraz w dniu głosowania (art. 5 §3 w
związku z art. 13 §1 projektu). Formalnie warunki skorzystania z prawa
wybierania są takie same w stosunku do obywateli polskich i obywateli UE nie
będących obywatelami polskimi. Warunki te będą łatwiejsze do spełnienia przez


4
obywateli polskich niż przez obywateli UE nie będących obywatelami polskimi.
Dla tych ostatnich przepisy projektu faktycznie mogą oznaczać obowiązek
stałego zamieszkania na terytorium RP przez co najmniej 12 miesięcy
poprzedzające dzień głosowania. Przepisy projektu w sposób pośredni wiążą
więc prawo wybierania z minimalnym okresem zamieszkania na terytorium RP.
W takim przypadku art. 4 ust. 1 dyrektywy 94/80/WE wymaga, aby okres
zamieszkania w innych państwach członkowskich został zaliczony do tego
minimalnego okresu. Przepis ten nie ma zastosowania jedynie w przypadku, gdy
prawo krajowe uzależnia wykonywanie prawa głosowania i kandydowania od
minimalnego okresu zamieszkania na obszarze danej wspólnoty lokalnej

stopnia podstawowego. Minimalny okres zamieszkania określony w projekcie
dotyczy terytorium RP, a nie obszaru gminy. Projekt nie uznaje za równorzędny
minimalnego okresu zamieszkania w innych niż RP państwach członkowskich
UE. Przepis art. 5 §3 zdanie pierwsze projektu narusza art. 4 dyrektywy. Z tych
samych względów art. 6 §1 projektu, uzależniający prawo wybieralności (bierne
prawo wyborcze) od posiadania prawa wybierania, narusza art. 4 dyrektywy.
2. Przepis art. 13 §8-§10 projektu określa warunki wpisania obywatela
UE nie będącego obywatelem polskim do rejestru wyborców. Podstawą
wpisania takiej osoby do rejestru, o ile nie jest już wpisana, jest złożenie przez
nią wniosku, do którego musi być załączona m.in. pisemna deklaracja
zawierająca: nazwę okręgu wyborczego albo miejscowości w państwie
członkowskim pochodzenia, gdzie wnioskodawca jest umieszczony w rejestrze
wyborców, oświadczenie, że zamierza korzystać z czynnego prawa wyborczego
tylko na terytorium RP oraz że w państwie członkowskim pochodzenia nie
został pozbawiony czynnego prawa wyborczego (art. 13 §10 pkt 3 lit. b-d).
Zgodnie z motywem 5 preambuły do dyrektywy 94/80/WE od obywateli UE nie
będących obywatelami danego państwa członkowskiego nie można wymagać
spełnienia dodatkowych specjalnych warunków wykonywania prawa
głosowania i kandydowania. Artykuł 8 ust. 2 dyrektywy stanowi, że w celu
wpisania na listę wyborców, wyborca uprawniony do głosowania przedstawia
takie same dokumenty jakie przedstawia wyborca mający obywatelstwo danego
państwa; państwo członkowskie miejsca zamieszkania może również zażądać,
aby wyborca uprawniony do głosowania przedstawił ważny dokument
tożsamości oraz formalne oświadczenie, określające jego obywatelstwo i adres
w państwie członkowskim miejsca zamieszkania.
Szczególna sytuacja dotyczy wykonywania biernego prawa wyborczego.
Przepis art. 9 ust. 2 dyrektywy 94/80/WE przewiduje, że – dodatkowo –
państwo członkowskie może zażądać od osoby uprawnionej do kandydowania:
(a) stwierdzenia w formalnym oświadczeniu (określającym jego obywatelstwo i
adres w państwie członkowskim miejsca zamieszkania), które przedstawia wraz
z wnioskiem o kandydowanie w wyborach lokalnych, że nie została pozbawiona
prawa do kandydowania w państwie członkowskim jej pochodzenia; (b) w
przypadku wątpliwości co do treści formalnego oświadczenia lub, jeżeli


5
wymagają tego przepisy prawa krajowego państwa członkowskiego,
przedłożenia przed wyborami albo po wyborach zaświadczenia wydanego przez
właściwy organ administracyjny państwa członkowskiego jej pochodzenia,
potwierdzającego, że nie pozbawiono jej prawa do kandydowania w wyborach
w tym państwie członkowskim lub że organowi temu nic nie wiadomo o
pozbawieniu jej takiego prawa; (c) przedstawienia ważnego dowodu tożsamości;
(d) stwierdzenia w formalnym oświadczeniu, że nie pełni ona urzędu, który
objęty jest zakazem łączenia funkcji; (e) podania ostatniego miejsca
zamieszkania w państwie członkowskim jej pochodzenia, o ile takie miejsce
zamieszkania miała.
Dyrektywa nie przewiduje obowiązku przedstawiania dokumentów
określonych w art. 13 §10 pkt 3 lit. b-d projektu (dotyczącym wpisania do
rejestru wyborców). Przepis ten jest niezgodny z dyrektywą.
3. Przepis art. 400 §3 pkt 1 projektu wymaga, w przypadku zgłoszenia
kandydatury obywatela UE nie będącego obywatelem polskim, dołączenia do
pisemnej zgody na kandydowanie m.in. oświadczenia kandydata wskazującego
okres stałego zamieszkania na terytorium RP. Przepis ten jest niezgodny z art. 9
dyrektywy 94/80/WE, który nie przewiduje możliwości żądania od osoby
uprawnionej do kandydowania oświadczenia zawierającego taką informację.
4. Przepis art. 22 §1 projektu przewiduje dopisanie wyborcy
niepełnosprawnego – na jego wniosek wniesiony do urzędu gminy – do spisu
wyborców w wybranym przez niego obwodzie głosowania spośród obwodów
głosowania, w których znajdują się lokale dostosowane do potrzeb wyborców
niepełnosprawnych, na obszarze gminy właściwej ze względu na miejsce jego
stałego zamieszkania. We wniosku wyborcy niepełnosprawnego podaje się dane
wymienione w art. 13 §6 projektu (art. 22 §2 projektu). Artykuł 13 §6 projektu
dotyczy części A rejestru wyborców – obejmującej wyłącznie obywateli
polskich. Przepis art. 22 projektu nie odsyła natomiast do części B rejestru
wyborców, obejmującej obywateli UE nie będących obywatelami polskimi (o
której mowa w art. 13 §8 projektu). Takie rozwiązanie mogłoby sugerować, że
niepełnosprawni obywatele UE nie będący obywatelami polskimi nie zostaną
dopisani do spisu wyborców w obwodzie głosowania właściwym dla wyborców
niepełnosprawnych, ponieważ projekt nie przewiduje odpowiedniego
stosowania art. 13 §8 proponowanej ustawy. Niepełnosprawni wyborcy –
obywatele UE nie będący obywatelami polskimi byliby więc gorzej traktowani
niż niepełnosprawni obywatele polscy. Byłoby to naruszenie art. 19 ust. 1 TWE
(korzystanie z praw wyborczych) w związku z art. 12 TWE (zakaz
dyskryminacji ze względu na przynależność państwową), a w konsekwencji
także przepisów dyrektywy Rady 94/80/WE (w szczególności jej art. 3).
5. Proponowana ustawa, zgodnie z przypisem do tytułu projektu, ma
wdrażać dyrektywę Rady 94/80/WE. Poza wskazanymi wyżej przepisami
niezgodnymi z tą dyrektywą oraz budzącymi wątpliwości co do zgodności z


6
prawem UE (uwagi w punktach 3.B.1-4 niniejszej opinii), projekt zawiera też
przepisy zgodne z dyrektywą i wykonujące jej postanowienia. W szczególności:
- artykuł 2 §1 projektu jest zgodny z art. 2 ust. 1 lit. b dyrektywy,
określającym wybory lokalne jako wybory powszechne i bezpośrednie;
- artykuł 6 §3 projektu jest zgodny z art. 5 ust. 1 dyrektywy,
zezwalającym państwu członkowskiemu miejsca zamieszkania na
wprowadzenie zakazu wykonywania przez obywatela UE prawa kandydowania
w wyborach lokalnych, jeśli został on pozbawiony tego prawa na podstawie
orzeczenia wydanego zgodnie z prawem państwa pochodzenia osoby
kandydującej;
- artykuł 13 §8 i §9 projektu, przewidując: (1) tworzenie części B
rejestru wyborców obejmującej obywateli UE nie będących obywatelami
polskimi, stale zamieszkałych na obszarze gminy i uprawnionych do korzystania
z praw wyborczych oraz (2) możliwość wpisania wyborcy na jego wniosek –
służy wykonaniu art. 3 oraz art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 dyrektywy;
- artykuł 13 §10 pkt 2 i 3 lit. a projektu, określający dokumenty, które
powinny być dołączone do wniosku o wpis do rejestru wyborców, jest zgodny z
art. 8 ust. 2 dyrektywy. Jednak art. 13 §10 pkt 3 lit. b-d projektu jest sprzeczny
z dyrektywą (uwaga w punkcie 3.B.2 niniejszej opinii) i w tym zakresie nie
można mówić o prawidłowej implementacji przepisów wspólnotowych;
- artykuł 15 projektu, określający postępowanie w sprawie wpisania do
rejestru jest zgodny i służy wykonaniu art. 10 dyrektywy;
- artykuł 21 §1 projektu, dotyczący wpisania do spisu wyborców jest
zgodny z art. 7 ust. 3 dyrektywy (wpisanie z urzędu wyborców na listę
wyborców);
- artykuł 27 §1 projektu, przewidujący możliwość uzyskania
zaświadczenia o prawie do głosowania w przypadku zmiany miejsca pobytu jest
zgodny z art. 8 ust. 3 akapit 3 dyrektywy i służy jej wykonaniu;
- artykuł 400 §3 projektu, zobowiązujący do dołączenia (do pisemnej
zgody na kandydowanie) określonych w tym przepisie dokumentów jest zgodny
z art. 9 ust. 1 i ust. 2 lit. b i e dyrektywy. Jednak art. 400 §3 pkt 1 projektu,
wymagając przedstawienia oświadczenia dotyczącego okresu stałego
zamieszkania na terytorium RP (uwaga w punkcie 3.B.3 niniejszej opinii),
narusza art. 9 dyrektywy i w tym zakresie nie można mówić o prawidłowej
implementacji przepisów wspólnotowych;
- artykuł 480 projektu, zastrzegający prawo do kandydowania w
wyborach wójta, burmistrza i prezydenta miasta dla obywateli polskich jest
zgodny z motywem 9 preambuły i art. 5 ust. 3 dyrektywy.

4. Konkluzje
Projekt ustawy – Kodeks wyborczy jest objęty prawem Unii
Europejskiej w części dotyczącej wyborów do Parlamentu Europejskiego i
wyborów do rad gmin oraz wyboru wójta, burmistrza i prezydenta miasta.