Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych

Krajowej przez NBP kredytu na zasilenie funduszu stabilizacyjnego (art. 1
ust. 2 projektu ustawy);
• art. 75 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowić będzie, że
wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w ustawie o
SKOK z 2009 r. będzie wymagać uzyskania zezwolenia (art. 3 projektu
ustawy);
• art. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, określający cele tego
nadzoru, uwzględnia przyjęcie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach
płatniczych (Dz. U. z 2011 Nr 199, poz. 1175) (art. 4 projektu ustawy).
Projekt ustawy zawiera przepisy intertemporalne. Przewidują one, że
obowiązki dotyczące sprawozdań finansowych SKOK, wynikające z ustawy z
dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r, Nr 152, poz. 1223
j.t. ze zm.), będą miały zastosowanie za rok obrotowy rozpoczynający się w
roku, w którym ustawa wejdzie w życie (art. 5 projektu ustawy). Ponadto, w
okresie 24 miesięcy od dnia, w którym ustawa wejdzie w życie, NBP będzie
mógł udzielać Kasie Krajowej kredytu krótkoterminowego, na uzupełnienie
środków funduszu stabilizacyjnego (art. 6 projektu ustawy).
Ustawa ma wejść w życie z dniem ogłoszenia (art. 11 projektu ustawy).



2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy

Przepisy projektu ustawy należy ocenić pod kątem następujących
wymogów ustanowionych w prawie UE:


2.1. Swoboda przedsiębiorczości i świadczenia usług

Artykuł 49 akapit 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE)
zakazuje ograniczania swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa
członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego. Zakaz ten
obejmuje również ograniczenia w tworzeniu agencji, oddziałów lub filii przez
obywateli danego państw członkowskiego, ustanowionych na terytorium innego
państwa członkowskiego. Artykuł 52 ust. 1 TfUE stanowi jednak, że
postanowienia rozdziału TfUE zawierające przepisy dotyczące swobody
przedsiębiorczości oraz środki podjęte na ich postawie nie przesądzają o
zastosowaniu przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych
przewidujących szczególne traktowanie cudzoziemców, uzasadnione względami
porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego.

Swobodę usług gwarantuje art. 56 TfUE, który zakazuje ograniczeń w
swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Unii w odniesieniu do obywateli
państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie
członkowskim innym niż państwo odbiorcy świadczenia. Usługami, w
rozumieniu traktatów, są świadczenia wykonywane zwykle za wynagrodzeniem
w zakresie, w jakim nie są objęte postanowieniami o swobodnym przepływie
towarów, kapitału i osób. Przepisy uszczegółowiające traktatowe przepisy

2
ustanawiające tę swobodę zawarto w dyrektywie 2006/123/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku
wewnętrznym (Dz. Urz. UE L 376 z 27.12.2006, str. 36), zwanej dalej
„dyrektywą usługową”.


2.2. Dyrektywa bankowa
Przepisy projektu ustawy należy również ocenić pod kątem wymogów
dyrektywy 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca
2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje
kredytowe (Dz. Urz. UE L 177 z 30.6.2006, str. 1), zwanej dalej „dyrektywą
bankową” Dyrektywa ta ustala warunki podejmowania i prowadzenia
działalności przez instytucje kredytowe. Instytucjami tymi, zgodnie z jej art. 4,
są przedsiębiorstwa, których działalność polega na przyjmowaniu depozytów
lub innych funduszy podlegających zwrotowi od ludności oraz na przyznawaniu
kredytów na swój własny rachunek. Instytucjami finansowymi są również
instytucje pieniądza elektronicznego w rozumieniu dyrektywy 2000/46/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 września 2000 r. w sprawie
podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje
pieniądza
elektronicznego oraz nadzoru ostrożnościowego nad ich działalnością (Dz. Urz.
UE L 275 z 27.10.2000, str. 39, polskie wydanie specjalne rozdz. 6, t. 3, s. 343).

2.3. Pomoc państwa
Projekt ustawy należy również ocenić pod kątem zgodności z art. 107 ust.
1 TfUE zakazującym państwom członkowskim udzielania przedsiębiorcom
pomocy. Przewiduje on, że z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych
w traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub
przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub
grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom
lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w
zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami
członkowskimi. Przepisy unijne nie definiują pojęcia „pomocy państwa”. Z
orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wynika
jednak, stanowi ją wsparcie udzielone przedsiębiorstwu przez państwo
członkowskie lub przy użyciu jego zasobów, mające charakter selektywny, które
grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję i wymianę handlową między
państwami członkowskimi (T-34/02 EURL Le Levant 001 i in. p. Komisji).
Warunki te muszą być spełnione kumulatywnie: niespełnienie choćby jednego z
nich oznacza, że nie występuje zakazana pomoc państwa.
Na gruncie art. 107 TfUE pojęcie „przedsiębiorstwa” jest rozumiane
szeroko. Uznawana jest za nie każda jednostka zaangażowana w działalność
gospodarczą, niezależnie od jej statusu prawnego i sposobu finansowania
(wyroki Trybunału Sprawiedliwości w sprawach C-41/90 Höfner p. Macroton i
170/83 Hydrotherm p. Compact, pkt 11). Działalność gospodarcza oznacza

3
natomiast każdą działalność polegającą na oferowaniu na rynku towarów lub
usług, przy czym przeważający nie jest zarobkowy charakter tej działalności,
lecz działanie na rynku, na którym oferowane są towary i usługi pozostające w
rzeczywistej lub w potencjalnej konkurencji (wyroki
Trybunału
Sprawiedliwości w sprawach C-35/96 Komisja p. Włochom, pkt 36 i C-180/98
i C-184/98 Pavlov, pkt 75). Pomoc jest przyznawana przedsiębiorstwu przez
państwo członkowskie, gdy pochodzi z jego zasobów bezpośrednio lub
pośrednio, a udzielenie pomocy jest przypisywane temu państwu (wyrok
Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-379/98 PreussenElektra AG). W
przypisaniu państwu udzielenia pomocy istotne jest wykazanie, że stanowi ono
część polityki określonej przez władze krajowe. Przez korzyść, o której stanowi
art. 107 ust. 1 TfUE, rozumie się natomiast uprzywilejowanie o charakterze
gospodarczym, które może przybierać różne formy (np. dotacji, zwolnienia ze
świadczeń, gwarancji kredytowej, nieodpłatnego przeniesienia gruntu). Kolejna
przesłanka uznania korzyści za pomoc państwa – selektywność (szczególność),
jest wypełniona wówczas, jeżeli pomoc ma taki charakter, że sprzyja
określonym przedsiębiorstwom lub sektorom gospodarki. Selektywność ustala
się zestawiając przedsiębiorstwa, które w świetle celu realizowanego przez
planowany środek, są w porównywalnej sytuacji prawnej i faktycznej (wyrok
Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-143/99 Adria-Wien). W końcu, by
pomoc państwa była niedozwolona, musi grozić zakłóceniem lub zakłócać
konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi. Pomoc
wpływa na wymianę handlową, gdy wzmacnia pozycję danego przedsiębiorstwa
w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami konkurującymi na rynku
wewnętrznym (wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie 730/79 Philip
Morris Holland BV p. Komisji, pkt 11). Rzeczywisty wpływ pomocy publicznej
na konkurencję i handel między państwami członkowskimi nie musi być
rzeczywiście udowodniony, wystarczające jest wykazanie potencjalnej
wskazanie możliwości jego wystąpienia (wyrok Sądu Pierwszej Instancji w
sprawie T-298, 312, 313, 315; wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie
600-607/97 Alzetta Mauro i inni p. Komisji, pkt 76–79). W świetle powyższego,
zakazana pomoc państwa to korzyść przyznawana przedsiębiorstwu przez
państwo, jakiej przedsiębiorstwo to nie uzyskałoby w ramach normalnej
działalności gospodarczej.
W drodze wyjątku od generalnego zakazu udzielania pomocy państwa, art.
107 ust. 2 i 3 TfUE określa kategorie dopuszczalnej pomocy państwa. Ustęp 2
wymienia rodzaje pomocy państwa, która jest zgodna z rynkiem wewnętrznym
ex lege, ust. 3 wskazuje natomiast kategorie pomocy państwa, które mogą być
uznane za zgodne z prawem Unii na mocy decyzji Komisji Europejskiej. Z

1 Nie grozi zakłóceniem konkurencji pomoc bagatelna (pomoc de minimis), tj. pomoc, której
wysokość nie przekracza kwoty 200 tys. euro w ciągu trzech lat i wypełnia inne przesłanki ustalone w
rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i
88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006 r., str. 5).

4
punktu widzenia opiniowanego projektu ustawy, na uwagę zasługuje pomoc
państwa zgodna z rynkiem wewnętrznym ex lege, o której mowa w art. 107 ust.
2 lit. a) TfUE, a mianowicie pomoc o charakterze socjalnym przyznawana
indywidualnym konsumentom, pod warunkiem przyznawania jej bez
dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktów. Pomoc taka jest
najczęściej przyznawana bezpośrednio przedsiębiorcom, jednak jest skierowana
do określonej grupy konsumentów, i z taką sytuacją mamy do czynienia w
przypadku opiniowanego projektu ustawy. Do tej pomocy zalicza się
dofinansowanie zakładów opieki społecznej, zakupu karetek i innego sprzętu
medycznego oraz biletów przewozów promowych lub lotniczych, np. na wyspy
(B. Kurcz, komentarz do art. 107 TfUE (w:) A. Wróbel (red.), komentarz do
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Warszawa 2011).



3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej


3.1. Projektowany art. 3 ustawy przewiduje, że wykonywanie działalności
gospodarczej, w zakresie określonym w ustawie o SKOK z 2009 r., wymaga
uzyskania zezwolenia. Przepis ten poszerzy katalog rodzajów działalności
gospodarczej, określony w art. 75 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej, który określa kategorie działalności, których prowadzenie
wymaga uzyskania zezwolenia. Projektowany wymóg należy ocenić pod kątem
jego zgodności ze swobodą przedsiębiorczości, o której stanowi art. 49 akapit 1
TfUE oraz swobodą świadczenia usług, o której stanowi art. 56 TfUE, w tym
wymogów dyrektywy usługowej.
Możliwość wprowadzania przez państwa członkowskie systemu zezwoleń
uzależniających podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej
wprowadza art. 9 dyrektywy usługowej. System zezwoleń, w rozumieniu tej
dyrektywy, oznacza każda procedurę, zgodnie z którą, od usługodawcy lub
usługobiorcy faktycznie wymaga się podjęcia kroków w celu uzyskania od
właściwego organu formalnej lub dorozumianej decyzji dotyczącej podjęcia lub
prowadzenia działalności usługowej (art. 4 ust. 6 dyrektywy usługowej).
Dyrektywa ta ustala wymogi, jakie ma spełniać wprowadzany system zezwoleń.
Ma być on niedyskryminacyjny względem usługodawców, potrzeba jego
wprowadzenia ma wynikać z nadrzędnego interesu publicznego, a
wyznaczonego celu nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych
środków, w szczególności z uwagi na fakt, że kontrola następcza miałaby mieć
miejsce zbyt późno by odnieść rzeczywisty skutek.
Na gruncie powyższych wymogów dotyczących systemu zezwoleń należy
wskazać, że celem kas jest gromadzenie środków pieniężnych członków kas,
udzielanie im pożyczek i kredytów, przeprowadzanie rozliczeń finansowych
oraz pośredniczenie przy zawieraniu umów ubezpieczenia (art. 3 ust. 1 ustawy o

5
SKOK z 2009 r.). Bezsporne jest, że oferowanie tego rodzaju usług niesie ze
sobą niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów z nich korzystających, jak i
porządku i bezpieczeństwa publicznego. To z kolei rodzi konieczność
zapewniania przez organy władzy publicznej, by podmioty na nie narażone były
przed nimi chronione. Wprowadzenie wymogu uzyskania zezwolenia na
prowadzenie działalności obarczonej ryzykiem, zakładające weryfikację przez
organy władzy publicznej warunków niezbędnych do jej prowadzenia, jest
jednym ze sposobów, w jaki cel ten może być zrealizowany. Należy również
odnotować, że wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności
gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą o SKOK z 2009 r. nie został
sformułowany w sposób dyskryminacyjny, ma bowiem zastosowanie względem
podmiotów krajowych, jak i pochodzących z państw członkowskich. Przepisy
ustawy nie uzależniają członkostwa w kasach od przynależności państwowej ani
siedziby podmiotu przynależącego do nich.
W konkluzji przyjąć można, że wymogi ochrony konsumentów, porządku
publicznego i bezpieczeństwa publicznego, nakazujące ustawodawcy
krajowemu sprawowanie kontroli nad działalnością podmiotów oferujących
usługi finansowe, mogą uzasadniać wprowadzenie wymogu uzyskania
zezwolenia na jej prowadzenie. Wymóg ten jest proporcjonalny względem
realizowanych celów oraz niedyskryminacyjny. W tym świetle art. 3 projektu
ustawy nie narusza swobody przepływu przedsiębiorczości ani świadczenia
usług.

3.2. Analizując zgodność projektu ustawy dyrektywą bankową należy
uwzględnić, że kasy nie są nią objęte na mocy derogacji ustanowionej w art. 20
Aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki
Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej,
Republiki
Litewskiej,
Republiki
Węgierskiej,
Republiki
Malty,
Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz
dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. Urz.
UE L 236 z 23. 9.2003, Dz. U. z 2004 Nr 90, poz. 864 (Aktu Akcesyjnego).
Przepis ten określa zmiany dokonane w prawie Unii Europejskiej w związku z
przystąpieniem do niej Polski i pozostałych dziewięciu państw członkowskich.
Artykuł ten odsyła do załącznika II Aktu Akcesyjnego, który w dziale
dotyczącym swobodnego przepływu usług wyłącza Spółdzielcze Kasy
Oszczędnościowo-Kredytowe i Bank Gospodarstwa Krajowego spod drugiej
dyrektywy bankowej 2000/12/WE. Stosowne wyłączenie, uwzględniające
postanowienia Aktu Akcesyjnego, zostało również dokonane w art. 2 ust. 3
drugiej dyrektywy bankowej 2000/12/WE oraz w art. 2 trzeciej, obecnie

2 Zgodnie z art. 10 ustawy o SKOK z 2009 r. członkami kas mogą być osoby fizyczne połączone więzią o
charakterze zawodowym lub organizacyjnym, a w szczególności pracownicy zatrudnieni w jednym lub kilku
zakładach pracy oraz osoby należące do tej samej organizacji społecznej lub zawodowej. Członkami kas mogą
być także organizacje pozarządowe, jednostki organizacyjne kościołów i związków wyznaniowych posiadające
osobowość prawną, spółdzielnie, związki zawodowe oraz wspólnoty mieszkaniowe.

6