Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji

Lewiatan) także został uznany za wykraczający poza zakres projektu oraz
wymagający szerszych analiz i konsultacji. Postulowany obowiązek promowania
audycji europejskich (SFP ZAPA, KIPA), został uwzględniony. Nie został przyjęty
postulat promowania innych wartości (Rada Główna Instytutów Badawczych) oraz
wprowadzenia systemu rejestracji usług (SFP ZAPA). Z drugiej strony uznano za
niezasadne także postulaty dalszego obniżenia wymogów wprowadzanych na mocy
ustawy przede wszystkim poprzez uznanie systemu oznaczania audycji za
wystarczający środek do zapewnienia ochrony małoletnich (IAB Polska, PIIT,
PKPP Lewiatan, TP SA), rezygnacji z odesłania do art. 17 czy też art. 17a ustawy
(TP SA, PIIT, PKPP Lewiatan), czy też odejście od wiążących wymogów
i pozostawienie pewnych obszarów do samoregulacji branżowej (PIIT). W ocenie
projektodawcy dalsze obniżenie standardów i przejście na całkowitą samoregulację
mogłoby zostać uznane za nieprawidłową, bo niewprowadzającą faktycznych
regulacji, implementację dyrektywy. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że
uwagi zgłaszane przez różne organizacje często stały w jawnej sprzeczności
i postulowały zmiany projektu w przeciwnych kierunkach. Pozostano zatem przy
koncepcji kompromisowej, zawierającej pewne obowiązki, lecz nie nadmiernie
uciążliwe. Nie zostały uwzględnione także, jako sprzeczne z zasadą „minimum
regulacji”, uwagi proponujące nałożenie na podmioty świadczące audiowizualne
usługi medialne na żądanie dalej idących wymogów niż to przewiduje dyrektywa.
Wiele uwag dotyczyło projektowanej procedury nakładania kar za naruszenia
ustawy, początkowo umieszczonej w art. 47f, obecnie w art. 53c ustawy
nowelizowanej. W wyniku zarówno tych uwag, jak i uzgodnień międzyresortowych
przepis ten uległ daleko idącej modyfikacji, czyniąc większość z nich
nieaktualnymi.
Definicje zawarte w art. 4 także zebrały bardzo dużą ilość uwag, szczególnie
dotyczyło to definicji dostawcy usług medialnych (pkt 4) i audiowizualnych usług
medialnych na żądanie (pkt 6a). Uwzględnionych zostało wiele uwag natury
technicznej i redakcyjnej, ale definicje te co do zasady zostały utrzymane
w podobnym do zaproponowanego początkowo kształcie, który dobrze wpisuje się
w siatkę pojęciową ustawy, chociaż przyznać należy, że w wyniku kolejnych
modyfikacji stała się ona mało czytelna i nieprzystępna. Wiele uwag uznanych
zostało za nietrafne, uzasadniane skutkami, które nie nastąpią lub oparte są na
25

nieprawidłowej lub niepełnej interpretacji przepisów (np. dotyczące objęcia ustawą
podmiotów, które nie ponoszą odpowiedzialności redakcyjnej za dobór i zesta-
wienie audycji czy też świadczących jedynie usługi audialne itp.).
W stosunku do proponowanego art. 47d zgłoszono szereg uwag, zmierzających do
jego zawężenia lub nawet wykreślenia, pozostawiając jako podstawę prawną do
samoregulacji podmiotów świadczących usługi na żądanie jedynie istniejący art. 3a
(m.in. PIKE, IAB Polska, PIIT). Uwagi te zostały uwzględnione, chociaż przepis ten
częściowo pozostał w projekcie w postaci ogólnej dyrektywy nakazującej dążenie
do zwiększania dostępności audycji dla osób niepełnosprawnych (obecny art. 47g).
Szereg podmiotów proponowało także skreślenie odesłania do art. 14a jako
niepotrzebnego w świetle istniejącego obowiązku informacyjnego wynikającego
z ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Mając na uwadze, że dyrektywa
wprowadza ten obowiązek wprost, a nie jest pewne, czy wszystkie podmioty objęte
ustawą zawsze będą objęte tym obowiązkiem na innej podstawie, podjęta została
decyzja o pozostawieniu autonomicznej podstawy prawnej dla obowiązku
informacyjnego obciążającego dostawców audiowizualnych usług medialnych na
żądanie, która ostatecznie wyrażona jest przez wprowadzany art. 47c. Należy przy
tym zaznaczyć, że obowiązek ten ma węższy zakres, niż wynikający z ustawy
o świadczeniu usług drogą elektroniczną, więc nie będzie oznaczał żadnych
dodatkowych obciążeń dla podmiotów już nim objętych.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zdecydowana większość podmiotów
zgłaszających uwagi w toku konsultacji społecznych pozytywnie oceniała ogólny
charakter i założenia projektowanej nowelizacji, a zgłaszane uwagi miały w dużej
mierze charakter redakcyjny lub zmierzający do nadania projektowanym przepisom
większej klarowności. Większość partnerów społecznych popierała przyjętą przy
opracowaniu proponowanych zmian zasadę „minimum regulacji”, niekiedy
wskazując jednak, że możliwe jest jeszcze bardziej radykalne ograniczenie zakresu
stosowania ustawy do dostawców audiowizualnych usług medialnych na żądanie.
Można uznać, że stanowisko to jest w ogólnych zarysach przeciwstawne do
stanowiska zaprezentowanego przez organy administracji państwowej w uzgodnie-
niach międzyresortowych. Uwzględnienie obu stanowisk nie było możliwe, lecz
projektodawcy dążyli do zachowania w możliwie największym stopniu założeń
wstępnego projektu.
26

Biorąc pod uwagę tak sprzeczne opinie dotyczące projektu należy stwierdzić, że
wskazuje to na jego wyważony charakter, stanowiący kompromis między
skutecznością regulacji i ochroną użytkowników a dążeniem do unikania obciążania
krajowych usługodawców niepotrzebnymi obowiązkami administracyjnymi.
3. Wpływ projektowanej ustawy na sektor finansów publicznych, w tym budżet
państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego
Krajowa Rada zostanie zobowiązana do prowadzenia badań rynku audiowizualnych
usług medialnych na żądanie oraz do monitorowania zgodności świadczonych usług
z ustawą. Przewodniczący KRRiT będzie zobowiązany podjąć i prowadzić
postępowanie administracyjne w sytuacjach, gdy dowie się o działalności podmiotu,
który w świetle projektowanych przepisów zostanie uznany za dostawcę
audiowizualnej usługi medialnej na żądanie, a który udostępnia audycje pozostające
w sprzeczności z przepisami ustawy. W konsekwencji środki, którymi dysponuje
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, powinny zostać zwiększone. Mając na
uwadze rozmiary rynku i przewidywane ilości postępowań związanych z na-
ruszeniami ustawy, realizacja zadań nałożonych przez nowelizację będzie wymagała
wzmocnienia Biura Krajowej Rady o dodatkowe siedem etatów kalkulacyjnych.
Koszt realizacji ustawy w proponowanym brzmieniu w pierwszych 10 latach jej
obowiązywania wyniesie 5 804 000 zł.
Szczegółową kalkulację powyższych wydatków w przyjętym rozwiązaniu,
w
poszczególnych latach, w podziale na poszczególne odpowiednie rodzaje
wydatków zawiera tabela stanowiąca załącznik do niniejszego uzasadnienia.
Szczegółowa specyfikacja zadań dla dodatkowych etatów:
Departament
l. etatów
Dep. Monitoringu
4
Dep. Regulacji
3
Postulowane zwiększenie zatrudnienia w Departamencie Monitoringu o 4 etaty
spowodowane jest koniecznością stałego, planowanego i interwencyjnego
monitorowania zarówno audycji, jak i audiowizualnych przekazów handlowych
w usługach nielinearnych. Według wszelkich istniejących prognoz, a także
27

doświadczeń innych rynków europejskich, które od roku monitorują nielinearne
usługi audiowizualne w najbliższym czasie rynek usług nielinearnych będzie
wzrastać.
Obecny projekt zakłada mniejszy w stosunku do poprzedniego projektu nowelizacji
zakres regulacji w odniesieniu do usług nielinearnych, niemniej jednak nakładany
jest na regulatora obowiązek nadzoru niezwykle istotnych społecznie kwestii, w tym
w szczególności ochronę małoletnich, ochronę godności ludzkiej czy też ochronę
każdego odbiorcy przed treściami dyskryminującymi. Tymczasem wykonywanie
tych zadań w segmencie usług na żądanie dokonuje się przy użyciu zupełnie innych
instrumentów, co oznacza, że nie będzie możliwe wykorzystanie ekonomii skali
w stosunku do obecnego poziomu zatrudnienia.
Niezależnie od kontroli interwencyjnych i kontroli planowych, konieczne będzie
zlecanie zewnętrznym podmiotom ekspertyz, analiz i opinii dotyczących nowych
usług oraz ich wpływu na cały rynek audiowizualny. Badania te o charakterze
problemowym są niezbędne dla regulatora, aby mógł on dokonać analizy nowego
rynku.
Zważywszy, że zadanie to nie będzie mogło zostać w pełni skutecznie wykonane
przez planowanych nowych pracowników zatrudnionych do celów monitorowania
nowych usług, założono wykorzystanie zewnętrznego wykonawcy i zarezerwowano
na ten cel kwotę ok. 20 tys. zł. Praca Departamentu Monitoringu powinna
obejmować także dostęp do baz danych nt. rynku usług nielinearnych (na wzór
wykonywanego przez AGB /Nielsen Audience Measurement/ monitoringu
nadawców telewizyjnych) wykonywany przez wyłoniony w wyniku przetargu
instytut badawczy – planowany roczny koszt usługi ok. 70 tys. zł.
Zwiększenie zatrudnienia w Departamencie Regulacji o 3 etaty wynika z ko-
nieczności przygotowywania ewentualnych wezwań i decyzji o ukaraniu w związku
z naruszeniami przepisów ustawy stwierdzonymi w wyniku kontroli oraz
nadsyłanych do organu regulacyjnego skarg odbiorców i użytkowników. Niezbędne
także jest stałe przeszukiwanie rynku pod kątem pojawienia się nowych
podmiotów objętych regulacją oraz stwierdzenie, czy zidentyfikowani dostawcy
nadal prowadzą podjętą działalność i czy wypełniają wszystkie obowiązki nałożone
ustawą.
28

Przyjęty w obecnym projekcie model zapewnienia stosowania przepisów ustawy
przez podmioty dostarczające audiowizualne usługi medialne na żądanie pozwala
uniknąć nałożenia dodatkowych kosztów administracyjnych, związanych z obo-
wiązkami rejestracyjnymi, na przedsiębiorców, ale wymaga ustanowienia
efektywnego systemu monitorowania i egzekucji, co uzasadnia opisane powyżej,
wyższe wydatki budżetu państwa.
Ustawa nie wprowadza dodatkowych kosztów obciążających budżety jednostek
samorządu terytorialnego.
W projekcie ustawy proponuje się, aby kary wymierzane dostawcom
audiowizualnych usług medialnych na żądanie stanowiły dochód budżetu państwa.
Nie przewiduje się jednak, aby stanowiły one znaczące kwoty. Brak jest
jakichkolwiek danych mogących stanowić podstawę szacowania tych dochodów.
Nie przekroczą one zapewne jednak kwoty 100 000 zł.
Rozwój mediów elektronicznych oraz intensyfikacja działalności gospodarczej
w tym zakresie zostanie zapewniona dzięki konkurencyjnej pozycji podmiotów
krajowych, które nie zostaną obciążone zbędnymi obowiązkami administracyjnymi.
Może to w perspektywie stworzyć nowe, aczkolwiek trudne do oszacowania
w chwili obecnej źródła wpływów z podatków.
4. Wpływ projektowanej ustawy na rynek pracy
Rozwój mediów elektronicznych oraz intensyfikacja działalności gospodarczej
w tym zakresie będzie miała korzystny wpływ na rynek pracy. Z uwagi na niską
pracochłonność audiowizualnych usług medialnych na żądanie wpływ ten
pozostanie raczej niewielki, nie przekraczając zapewne docelowo tysiąca miejsc
pracy bezpośrednio związanych ze świadczeniem tych usług. Należy jednak mieć na
uwadze, że duża część tych miejsc pracy dotyczyła będzie osób wysoko
wykształconych w zakresie TIK (programistów, webmasterów, grafików kompu-
terowych itp.) i dzięki temu dobrze płatnych.
Dane dotyczące zatrudnienia w tym sektorze w Europie nie są dostępne. Szacuje się,
że obecnie funkcjonuje ok. 700 tego typu usług, które generują przychody
w wysokości przekraczającej 1,1 mld EUR w 2011 r.
29