Poselski projekt ustawy o zasadach wykonywania prawa własności górniczej przez Skarb Państwa w zakresie wydobywania węglowodorów oraz utworzeniu Funduszu im. Ignacego Łukasiewicza

i te uwzględnione w uzasadnieniu wynikają z zastrzeżeń jakie są zawarte w opinii Biura Analiz
Sejmowych, Biura Legislacyjnego oraz opinii Ministerstwa Spraw Zagranicznych do projektu
przedmiotowej ustawy, a także z dyskusji nad projektem, jaka miała miejsce podczas posiedzenia
Komisji Ustawodawczej w dniu 12 kwietnia 2012 roku.
Wprowadzone autopoprawką zmiany nie mają wpływu na skutki społeczne, gospodarcze
i finansowe pierwotnego przedłożenia oraz na jego zgodność z przepisami Unii Europejskiej.



Potrzeba regulacji

Przeprowadzone w ciągu ostatnich lat badania wskazują możliwość występowania na terenie Polski
znacznych złóż gazu niekonwencjonalnego, w tym gazu łupkowego. Według szacunków
amerykańskiej Energy Information Administration (EIA) opublikowanych w kwietniu 2011 r.
wydobywalne zasoby gazu łupkowego w Polsce wynoszą ok. 5,3 biliona m3. W związku z tym w
poszukiwania gazu łupkowego na terenie Polski zaangażowały się liczne firmy wydobywcze, w tym
najwięksi potentaci w branży.
Próbne odwierty potwierdziły obecność bogatych złóż gazu na terenie Polski, zaś z wypowiedzi
przedstawicieli administracji centralnej i firm poszukujących gazu łupkowego wynika, że sprzedaż
gazu na skalę przemysłową może się rozpocząć już za dwa lata.1
Eksploatacja złóż gazu łupkowego w Polsce na skale przemysłową będzie miała bardzo duży,
pozytywny wpływ na gospodarkę na wielu płaszczyznach:
 Wiele wskazuje na to, że eksploatacja węglowodorów w Polsce będzie wysoce dochodowym
przedsięwzięciem. Kraje posiadające znaczne ilości surowców naturalnych posiadają
rozbudowane systemy fiskalne pozwalające na przejmowanie części dochodów firm
wydobywających te surowce. Dochody budżetów państw z tytułu eksploatacji surowców
naturalnych uzyskiwane są w różny sposób (opodatkowanie węglowodorów, udział państwa w
wydobyciu, dywidenda właścicielska). Jednym ze sposobów na zapewnienie państwu
odpowiedniego udziału w przychodzie z wydobycia węglowodorów jest bezpośredni udział
państwa w licencjach/koncesjach na wydobycie węglowodorów oraz w spółkach
eksploatujących konkretne złoża. Rozwiązanie to jest z powodzeniem stosowane w Norwegii i
Danii. Na marginesie należy wspomnieć, że w przypadku Norwegii udział dochodów Państwa
z węglowodorów wynosił w 2010 r. 26% całości dochodów budżetu państwa, zaś udział
sektora węglowodorów w PKB Norwegii wynosił 21%.
                                                           
1 Por. wywiad z Leszkiem Karwowskim, Prezesem Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej:
http://www.pomorska.pl/apps/pbcs.dll/article?AID=/20110704/ROLNICTWO/842052067 , oraz wypowiedź
prezesa PGNiG M.Szubskiego w Rzeczpospolitej z 12.08.2011 s.1
 Wydobycie gazu łupkowego na szeroką skalę stanowi ogromną szansę rozwoju
technologicznego. Polska jako pionier wydobycia gazu łupkowego w Europie może stać się
regionalnym centrum technologii i know-how związanych z wydobyciem.
 Ponadto właściwy nadzór i regulacja branży wydobycia węglowodorów stanowi istotny
element kształtowania bezpieczeństwa energetycznego państwa. Obecnie Polska importuje
prawie 70% zużywanego gazu ziemnego. Ceny importowanego gazu, ze względu na monopol
jednego dostawcy nie są konkurencyjne (por. poniższa tabela). Rozwiniecie na szeroką skalę
wydobycia gazu łupkowego może istotnie wpłynąć na rynek gazu w Europie rodkowej,
łamiąc monopol jednego dostawcy.


Kolejność z punktu Kraj
Dostawy z Rosji w
rednia cena Gazpromu
widzenia wielkości
mld. m³
za tys. m³ w USD
dostaw, rok 2010
1
Niemcy 33,99
271
2
Turcja 18,01
328
3
Włochy 13,05
331
4
Polska 9,93
336
5
Francja 9,81
306
6
Czechy 8,57
ок.320****
7
Węgry 6,94
348
8
Wlk. Brytania
6,79
191
9
Austria 5,59
304
10
Słowacja 5,78
ок.370****
11
Finlandia 4,78
271
12
Holandia 4,28
302
13
Bułgaria 2,65
310
14
Rumunia 2,27
304
**** - prognoza
ródło: Agencja Interfax, data publikacji: 25 luty 2011r.
www.vedomosti.ru/cgi-bin/getdocument.cgi/vedomosti 25-02-2011.xlsx?file=2011/02/25/255601
2321587384
W związku z wyżej opisanymi szansami wynikającymi z odkryć złóż gazu łupkowego na terenie
Rzeczypospolitej Polskiej należy podkreślić, że obecnie brak w Polsce systemu, który zapewniałby
skuteczną regulację i nadzór nad funkcjonowaniem branży wydobycia węglowodorów. Regulacją taką
nie jest w szczególności nowelizowana pod koniec VI kadencji Sejmu ustawa Prawo geologiczne i
górnicze z 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. nr. 163, poz. 981), która w tym zakresie co do zasady
powiela dotychczasowe rozwiązania nie przewidując odpowiednich narzędzi regulacji i nadzoru.
Z tego względu niezbędna jest osobna ustawa regulująca systemowo kwestie związane z
wykonywaniem prawa własności górniczej przez Skarb Państwa w zakresie wydobywania
węglowodorów, w tym, w szczególności gazu ze złóż łupkowych. Ustawa taka winna obejmować
problematykę sprawowania przez Skarb Państwa prawa własności górniczej w zakresie wydobycia
węglowodorów, postępowania z dokumentacją geologiczną, oraz Funduszu inwestującego środki
pieniężne stanowiące wynagrodzenie Skarbu Państwa z tytułu umowy o użytkowanie złoża. Brak
takiej regulacji może spowodować zaprzepaszczenie wyżej wskazanych szans dla polskiej gospodarki
i bezpieczeństwa energetycznego. Niniejszy projekt ustawy odpowiada na wyzwania przedstawione
powyżej.
Jednocześnie należy podkreślić, że przedstawiony projekt ustawy nie uchyla ustawy Prawo
geologiczne i górnicze, a jedynie stanowi jej uzupełnienie w wybranych aspektach. W sprawach
nieuregulowanych w niniejszym projekcie stosuje się przepisy Prawa geologicznego i górniczego.
Zgodność z prawem Unii Europejskiej
Możliwość przyjęcia takiej ustawy jest przewidziana przez prawo wspólnotowe. Kwestie
dopuszczalności wprowadzenia do prawa krajowego mechanizmu udziału państwa reguluje
Dyrektywa 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków
udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów (Dziennik
Urzędowy L 164/3 z dnia 30.06.1994 r. s.262-267).
Dopuszcza ona ustanowienie specyficznych warunków dotyczących działalności wydobywczej,
szczególnie poprzez nałożenie obowiązków ponoszenia wkładu finansowego, tj, specyficznych opłat
związanych z wydobyciem albo wręcz oddania udziału w wydobywanych węglowodorach. I tak, art. 6
ust. 1 Dyrektywy stanowi, że warunki i wymagania dotyczące prowadzenia i zakończenia działalności
oraz szczegółowe zobowiązania dotyczące wykorzystania konkretnego zezwolenia są
usprawiedliwione m. in. poprzez opłatę finansowego wkładu lub wkład w węglowodorach.
Państwo Członkowskie może, w zakresie wynikającym z m. in. bezpieczeństwa państwa,
bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, bezpieczeństwa transportu, ochrony środowiska
naturalnego, planowej gospodarki zasobami lub potrzeby uzyskiwania dochodów z podatków,
narzucać warunki i wymagania w związku z podjęciem działań związanych z poszukiwaniem,
badaniem i produkcją węglowodorów.
Zgodnie zaś ust. 3 Dyrektywy, przepisy dotyczące opłat wynikających z wkładów, o których mowa w
ust. 1, łącznie z wymogiem uczestnictwa państwa, są ustalane przez Państwa Członkowskie.
Dyrektywa przewiduje następujące ograniczenia w zakresie ustalania tych przepisów i korzystania z
praw w ramach udziału państwa:
 Przepisy mają być ustalane w taki sposób, aby zapewnić zachowanie niezależności
zarządzania podmiotami wydobywczymi.
 Jeżeli udzielenie zezwolenia (koncesji) jest uzależnione od uczestnictwa państwa w danej
działalności i jeżeli osobie prawnej powierzono kierowanie organizacją tego uczestnictwa lub
jeżeli samo państwo kieruje organizacją tego uczestnictwa, ani osoba prawna, ani państwo nie
są powstrzymane od przyjęcia praw i obowiązków, proporcjonalnie do znaczenia
uczestnictwa, pod warunkiem, że osoba prawna lub państwo nie mają dostępu do informacji
ani nie korzystają z przysługującego prawa głosu w kwestii decyzji dotyczących źródeł
zaopatrzenia dla podmiotów, że osoba prawna lub państwo w połączeniu z jakimkolwiek
podmiotem lub podmiotami publicznymi nie korzystają z przysługującego prawa głosu w
kwestii innych decyzji oraz że każdy głos państwa czy osoby prawnej jest oparty wyłącznie na
przejrzystych, obiektywnych i niedyskryminujących zasadach i nie blokuje decyzji
podmiotów opartych na normalnych zasadach handlowych.
Jednakże przytoczone postanowienia nie stanowią przeszkody dla osoby prawnej lub państwa, aby
sprzeciwić się decyzji ze strony posiadaczy zezwolenia, którzy nie przestrzegają warunków i
wymagań, wymienionych w zezwoleniu, odnośnie do polityki ograniczania produkcji i ochrony
finansowych interesów państwa. Możliwość sprzeciwienia się decyzji powinna być wykorzystana w
sposób niedyskryminujący, szczególnie w odniesieniu do decyzji dotyczących inwestycji i źródeł
zaopatrzenia podmiotów. Jeżeli organizacją uczestnictwa państwa w działaniach wydobywczych
kieruje osoba prawna, która również posiada zezwolenie, Państwo Członkowskie wprowadzi
uzgodnienia wymagające od osoby prawnej prowadzenia osobnych rozliczeń dotyczących jej roli
handlowej oraz jej roli jako kierującego organizacją uczestnictwa państwa w działaniach
wydobywczych oraz gwarantujące, że nie ma przepływu informacji z części osoby prawnej
odpowiedzialnej za kierowanie organizacją uczestnictwa państwa do części osoby prawnej, która
samodzielnie posiada zezwolenie. Jednakże, jeżeli część osoby prawnej odpowiedzialna za kierowanie
organizacją uczestnictwa państwa w działaniach wydobywczych zatrudni stronę osoby prawnej, która
posiada zezwolenie jako konsultanta, ta pierwsza może udostępnić każdą informację, która jest
konieczna dla wykonania konsultowanego zadania. Posiadacze zezwolenia, których dotyczy
informacja, będą poinformowani z wyprzedzeniem o tym, jakie informacje będą przekazywane w ten
sposób, oraz otrzymają wystarczający czas, aby wnieść zastrzeżenia.
Zgodnie z art. 6 ust. 4 Dyrektywy, Państwa Członkowskie zapewniają, że monitorowanie podmiotów
posiadających zezwolenia jest ograniczone w zakresie koniecznym do zapewnienia zgodności z
warunkami, wymaganiami i zobowiązaniami, o których mowa w art. 6 ust. 1 Dyrektywy. W
szczególności podejmują działania niezbędne do zapewnienia, że od żadnego podmiotu nie jest
wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne lub przez porozumienie lub
zobowiązanie, dostarczenie informacji o jej zamierzonych i aktualnych źródłach zaopatrzenia, za
wyjątkiem żądania właściwych władz oraz wyjątkowo ze względu na cele wymienione w art. 36
Traktatu o Unii Europejskiej.
Podsumowując, Dyrektywa daje Państwu członkowskiemu dość szerokie pole regulacji, jeśli chodzi o
ukształtowanie przepisów regulujących udział państwa a także wykonywanie praw przez podmiot
zarządzający tym udziałem, zarówno w zakresie majątkowym jak i korporacyjnym. Jak już
wspomniano uprawnienia korporacyjne podmiotu zarządzającego udziałem państwa w
przedsiębiorstwach wydobywczych, na gruncie obowiązującego polskiego prawa mogą być
uzupełnieniem i rozszerzeniem uprawnień ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa zawartych
w ustawie o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich
wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących
działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych z dnia 18 marca
2010 r. (Dz. U. z 2010 r. nr 65, poz. 404). Przepisy powołanej ustawy umożliwiają sprawowanie
specyficznej kontroli w przedsiębiorstwach nie będących własnością Skarbu Państwa, ale działających
we wrażliwych sektorach przemysłu, jak produkcja i wytwarzanie energii elektrycznej, produkcja
węglowodorów, przesył węglowodorów itp.
Rozwiązania szczegółowe
Zasady wykonywania przez Skarb Państwa prawa własności górniczej w zakresie wydobycia
węglowodorów
Obecnie w Polsce dochody z eksploatacji złóż węglowodorów opodatkowane są tak samo jak dochody
z każdej innej działalności gospodarczej, tzn. stosuję się do nich liniową stawkę podatku
dochodowego od osób prawnych w wysokości 19%. Rozwiązanie to jest ewenementem na skalę
światową. Regułą w państwach posiadających złoża węglowodorów jest opodatkowanie dochodów z
wydobycia bądź dodatkowym podatkiem dochodowym (Norwegia), bądź też nałożenie opłaty
eksploatacyjnej (royalty) na przychód firmy wydobywającej węglowodory.
Obecne przepisy Prawa geologicznego i górniczego (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 czerwca
2011 r.) przewidują wynagrodzenie dla Budżetu Państwa (z tytułu korzystania z własności górniczej
przysługującej Skarbowi Państwa) w umowie o użytkowanie złoża. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy
Prawo geologiczne i górnicze, w umowie o ustanowieniu użytkowania górniczego określa się
wynagrodzenie z tytułu ustanowienia takiego użytkowania oraz określa się sposób jego zapłaty. Nie
wyznacza się jednak żadnego limitu dolnego ani górnego takiej opłaty, co prowadzić może do
arbitralności podejmowanych decyzji, jak i do możliwego zaniżenia dochodów Budżetu Państwa.
Dodatkowo, dział III rozdział 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przewiduje szczegółowe
rozwiązania dotyczące koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz ich
wydobywania. Tym niemniej, nie jest to regulacja wystarczająca, szczególnie w odniesieniu do gazu
ziemnego. Art. 43 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nakazuje, aby udzielenie koncesji na
poszukiwanie lub rozpoznawanie oraz wydobywanie węglowodorów ze złóż odbywało się poprzez
przetarg, o którym powiadomienie nastąpi w formie obwieszczenia. Jednym z elementów
obwieszczenia musi być przedstawienie istotnych warunków umowy o użytkowanie górnicze – w tym
– minimalna wysokość wynagrodzenie z tytułu użytkowania górniczego. Taka regulacja nie określa
jednak zakresu wspomnianej opłaty, a jedynie wskazuje konieczność określenia jej minimalnej
wysokości. Równie dobrze morze ona zostać określona kwotowo, jak i procentowo od wartości
przewidywanego do wydobycia i sprzedania węglowodoru zgromadzonego w danym złoży będącym
przedmiotem użytkowania górniczego. Takie rozwiązanie nie tylko nie zapewnia minimalnego
poziomu zabezpieczenia finansowego wpływów do Budżetu Państwa, ale również powodować może
niepewność inwestorów co do spodziewanego poziomu opłat wynikających z prowadzenia
działalności poszukiwawczej i wydobywczej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.
Projekt ustawy intencjonalnie rozdziela kwestie wynagrodzenia za użytkowanie górnicze w stosunku
do ropy naftowej i gazu ziemnego, wychodząc z założenia, zasady ustalania wartości wydobytych
węglowodorów różnią się w praktyce. Rynek ropy naftowej – jako płynny i nieregulowany jest w
stanie skutecznie ustalić poziom opłacalnego dla wszystkich stron umowy wynagrodzenia za
użytkowanie górnicze, co projekt ustawy przewiduje w art. 8.Jednakże obecnie pobierane
wynagrodzenie za użytkowanie górnicze złóż gazu ziemnego znacząco odbiega od stawek