Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym

3
organów stanowiących i wykonawczych – choć tylko one powołane są przecież do
wykonywania zadań samorządu”.

2.4. Pojęcie „sprawy” użyte w art. 170 Konstytucji jest szersze, niż użyte w
zaskarżonym przepisie pojęcie „zadań i kompetencji organów danej jednostki”, choć
rzeczywiście ogromna większość spraw dotyczących danej jednostki, to zadania publiczne
wykonywane za pośrednictwem powołanych organów. Tym samym art. 170 Konstytucji
mówi przede wszystkim o sprawach mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji
organów stanowiących i wykonawczych. Ale mówi także o innych sprawach
lokalnych dotyczących tej wspólnoty. Są to sprawy, należące do ustawowego zakresu
zadań samorządu danego stopnia, choć niewymagające bezpośrednio działalności jego
organów. W grę wchodzić mogą także sprawy ustawowo zastrzeżone dla władz i organów
centralnych lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lecz dotyczące istotnych
interesów mieszkańców w zakresie, w jakim tworzą oni wspólnotę samorządową.
Przedmiotem referendum „mogą być tylko sprawy wymagające jednoznacznego
rozstrzygnięcia, a zarazem takie, które wymagają sformalizowania i czasami uprzednich, a
zawsze następczych działań organów j.s.t. Inicjatywa poddania takich spraw referendum –
czyni je właśnie sprawami, które następnie przekształcają się w konkretne zadania
określonych organów – nawet jeśli uprzednio takimi nie były”.
Zdaniem TK, art. 170 Konstytucji „nie wyklucza całkowicie możności
przeprowadzenia referendum nawet w sprawach zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji
organów stanowiących lub wykonawczych j.s.t. Nie mniej jednak rolę takiego referendum
niezmiernie ogranicza art. 169 ust. 1 Konstytucji [stanowiący, iż jednostki samorządu
terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i
wykonawczych]. W sprawach zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów j.s.t.
mieszkańcy ani z własnej inicjatywy ani z inicjatywy organów nie mogą ich zastępować”.
„Referendum nie może zastępować stałego i nieprzerwalnego funkcjonowania
organów stanowiących i wykonawczych […]. Tym samym mieszkańcy mogą wyrażać swą
wolę bezpośrednio w drodze referendum tylko w sprawach zasadniczych dla tego
samorządu, a zarazem takich, które nie są stałym, powtarzalnym, bieżącym
wykonywaniem zadań. Nie oznacza to jednak, iż jest takim instrumentem demokratycznego
państwa, który stosowany być winien tylko w nadzwyczajnych przypadkach, gdyż art. 170
nie jest wyjątkiem od art. 169 ust. 1 Konstytucji. Zasadnicze sprawy danego samorządu w
rozumieniu art. 170 Konstytucji, to sprawy istotne dla tej wspólnoty w zakresie, w jakim

4
dotyczą więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych łączących jej mieszkańców, a
więc jej tożsamości i przyszłości.
Sumując, mieszkańcy mają prawo do wyrażania swej woli w drodze referendum
we wszystkich zasadniczych dla tej wspólnoty sprawach, nie wyłączonych z mocy
Konstytucji – niezależnie, czy sprawy te są zadaniami organów lokalnych, czy też nie”.

2.5. „Ze współistnienia w Konstytucji zasad wynikających z art. 169 ust. 1 i 170
Konstytucji wynika także, iż zwrot „mogą decydować” należy rozumieć w sposób swoisty dla
Konstytucji. A zatem nie tylko jako prawo do wypowiadania się decydującego, tzn.
rozstrzygającego daną sprawę co do jej istoty, […] i zarazem załatwiającego tę sprawę
ostatecznie, ale także jako […] co najmniej – prawo wpływania kształtującego”.
W grę wchodzi zatem, prawo do wypowiadania się w drodze referendum
wiążącego, a także opiniodawczego (konsultacyjnego), czyli takiego, które wprawdzie
formalnie nie wiąże w sposób zupełny organów, lecz ze względu na swoją wagę polityczną i
swoją reprezentatywność (powszechność) obliguje pod względem prawnym w ten sposób, iż
niezastosowanie się do ważnego i rozstrzygającego pytania wyniku referendum wymaga
podania uzasadnienia.
Należy przypomnieć, że ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, iż gminy tworzy,
łączy, dzieli i znosi Rada Ministrów. Decyzja Rady Ministrów wymaga zasięgnięcia opinii
rady gminy, która przed wydaniem opinii przeprowadza konsultacje z mieszkańcami całej lub
części gminy. Konsultacje są inną formą udziału w procesie decyzyjnym niż referendum.
„Z art. 170 Konstytucji wynika niewątpliwie, iż wola mieszkańców, którzy uważają,
iż winni wszyscy wypowiedzieć się w kwestii zmiany granic, podziału lub nawet
likwidacji gminy, ma tutaj pierwszeństwo przed wolą rady gminy. […] Ważny wynik
takiego referendum winien również podlegać wykonaniu w ten sposób, iż powinien
wiązać radę gminy, w zakresie treści sporządzanej przez nią opinii”.
TK odniósł się też do przewidzianego w niektórych sytuacjach obowiązku konsultacji
oraz do różnic między konsultacją a referendum opiniodawczym. Rozróżnienie to „nie jest
proste, ze względu na to, iż obowiązkowym konsultacjom należy także przypisać doniosłość
prawną. Jednak referendum, nawet opiniodawcze, czy konsultacyjne, wyróżnia uprawniona
inicjatywa mieszkańców w sprawach, w których na mocy Konstytucji i ustaw mogą oni
wyrażać swoje stanowisko oraz fakt, iż sprawa ta dotyczy całej wspólnoty (powszechność
referendum).
W takich razach, przewidziane przez ustawy konsultacje zastępowane są, z
uprawnionej inicjatywy mieszkańców, przez referendum konsultacyjne. Stąd też art. 170

5
Konstytucji obejmuje wszystkie formy referendum, które kształtują wiążąco lub
współkształtują merytorycznie sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej danej wspólnoty.
Jest rzeczą oczywistą, iż sięgnięcie do formy referendum, w zakresie spraw
mieszczących się w zadaniach i kompetencjach organów danej jednostki, zwłaszcza, gdy
inicjatorem referendum są organy j.s.t., winno z natury swojej mieć wiążący charakter. […].
Z art. 170 Konstytucji wynika więc istnienie zarówno referendów w pełni wiążących i
rozstrzygających sprawę ostatecznie, jak i referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego,
jeśli tylko mają one moc współkształtowania procesów decyzyjnych, odnoszących się do tej
wspólnoty.
W szczególności trzeba wskazać, iż wszędzie tam, gdzie w grę wchodzi tworzenie,
łączenie, podział lub znoszenie j.s.t. a zwłaszcza gmin, a także zmiana ich granic przez
centralne organy władz publicznych, które poprzedzone być winno opinią organów
stanowiących jednostek dotkniętych zmianami i konsultacjami z mieszkańcami – mieszkańcy
mają prawo do wyrażenia swego stanowiska w drodze referendum konsultacyjnego. Wynik
takiego referendum wiąże, jeśli chodzi o opinię organów stanowiących odpowiednich
jednostek samorządowych”.
Prawo do referendum „przysługuje nie tylko w tych sprawach, które
ustawowo są zastrzeżone dla wiążącego rozstrzygania przez mieszkańców (np.
samoopodatkowanie), ale i w takich, gdzie wola mieszkańców współkształtuje
sposób zarządzania sprawami dotyczącymi tej wspólnoty. Wynik takiego
referendum z formalnoprawnego punktu widzenia nie jest wprawdzie wiążący, co do sposobu
załatwienia sprawy, jednak obliguje organy władz publicznych do określonego
zachowania”.
2.6. „Przeprowadzony w art. 163 Konstytucji podział zadań publicznych na zadania
zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych oraz
zadania samego samorządu nie przebiega w tej samej płaszczyźnie, co podział na sprawy
wymagające rozstrzygnięcia w drodze referendum, dotyczące tej wspólnoty i
inne sprawy”. Oznacza to, że mieszkańcy wspólnoty nie mogą decydować „o sprawach
zastrzeżonych dla władz centralnych, czy też organów innych samorządów terytorialnych w
taki sam sposób i w takim samym zakresie, jak decydują o wykonywaniu zadań
publicznych, służących zaspakajaniu potrzeb własnej wspólnoty”. „Nie oznacza to
jednak, iż mieszkańcy pozbawieni są prawa bezpośredniego wypowiadania się
w takich sprawach ogólnokrajowych, które mają także znaczenie lokalne dla
tej właśnie wspólnoty samorządowej”, a tylko to, że „w sprawach zastrzeżonych dla
władz i organów innych, niż organy tego właśnie samorządu, mieszkańcy nie mogą się

6
wypowiadać tak stanowczo, jak w sprawach uznanych przez ustawę za sprawy należące
do zakresu zadań danego samorządu”.
„Nakaz zawarty w art. 170 w zbiegu z art. 163 Konstytucji, a skierowany do
ustawodawcy należy rozumieć, jako nakaz dopuszczenia referendum, wyrażającego wolę
mieszkańców wszędzie tam, gdzie mogą oni współkształtować proces decyzyjny,
dotyczący istotnej sprawy danej wspólnoty – choćby nie mogli oni przesądzać całkowicie
o sposobie załatwienia sprawy. Chodzi, więc o takie sprawy, których załatwienie nie jest
zastrzeżone do wyłącznej kompetencji organów innych władz publicznych; zwłaszcza, gdy
przepisy ustawowe mówią o współudziale przedstawicieli tej wspólnoty w procesie
poprzedzającym wydanie aktu normatywnego przez te organy i władze.
Oznacza to, że w zakresie zadań publicznych, zastrzeżonych ustawowo dla innych
władz i organów zarówno państwowych, jak i samorządowych – mieszkańcy mają prawo
wypowiadania się tylko w zakresie, w jakim postanowienia odpowiednich ustaw (uchwał)
mogą stanowić materię referendum, zaś wynik takiego referendum może oddziaływać
kształtująco – w istniejącym porządku konstytucyjnym – na sposób rozstrzygnięcia sprawy
dotyczącej także danej wspólnoty samorządowej.
Jak wskazano wyżej w sprawach zastrzeżonych do kompetencji organów innych
władz, niż organy tej jednostki samorządowej, mieszkańcy nie mogą wypowiadać się w
drodze referendum wiążącego lecz opiniodawczego lub konsultacyjnego – pod warunkiem
wszakże, iż znajduje to oparcie w porządku ustanowionym przez Konstytucję oraz
odpowiednie ustawy”.
Należy uznać, „iż art. 170 Konstytucji statuuje prawa członków wspólnoty
samorządowej do wyrażania w drodze referendum; zarówno wiążącego, jak i
opiniodawczego, lub wreszcie konsultacyjnego – woli pod warunkiem, że jego wynik wpływa
na rozstrzygnięcie lub wpływać może kształtująco na rozstrzygnięcie spraw dotyczących
danej wspólnoty”.

2.7. Powstaje pytanie, „jaka materia będąca przedmiotem stanowienia prawa przez
władze i organy państwowe oraz organy innych samorządów ‘nadaje się’ do przeprowadzania
referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego w rozumieniu art. 170 Konstytucji – skoro
Konstytucja mówi, iż materia ta jest równocześnie zastrzeżona ustawowo dla władz i
organów innych niż organy danej jednostki. Aby więc art. 170 Konstytucji nie został
pozbawiony swego zasadniczego znaczenia należy również w Konstytucji poszukiwać takiej
materii zastrzeżonej ustawowo dla innych niż organy danej wspólnoty władz, w której
głosowi mieszkańców danej wspólnoty przyznaje się priorytet”.

7
Przykładowo, zgodnie z „art. 15 ust. 2 Konstytucji dokonanie zasadniczego podziału
terytorialnego państwa i zasadnicze zmiany tego podziału następować powinny m.in. z
uwzględnieniem […] więzi, łączących mające powstać, istniejące lub likwidowane wspólnoty
samorządowe”.
„W systemie politycznym musi istnieć należne miejsce dla woli mieszkańców i ich
stanowiska. Jeśli tylko bowiem wyrażą oni w sposób uprawniony wolę organizacji
referendum (spełniając wymagania ustawowe w tym zakresie) to referendum takie ma
pierwszeństwo przed zwykłymi konsultacjami i wpływać musi na opinie organu j.s.t.
Kształtuje także w pewnym zakresie przyszłe stanowiska organu uprawnionego do
ostatecznego załatwienia sprawy.
Nie oznacza to, iż wyniki referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego są
bezwzględnie wiążące dla ustawodawcy”.
W konsekwencji „porównanie treści zaskarżonego art. 2 ust. 1 ustawy o referendum
lokalnym z ustalonym znaczeniem art. 170 Konstytucji w zw. z art. 15 ust. 2 oraz art. 163 i
art. 169 ust. 1 Konstytucji prowadzi do wniosku, iż przepis ten pomija materię niezbędną
dla zapewnienia zgodności z Konstytucją tylko w zakresie, w jakim nie odzwierciedla tej
części prawa do wyrażenia woli przez mieszkańców danej wspólnoty w drodze
referendum, jaka wypływa z art. 15 ust. 2 Konstytucji”.

2.8. TK stwierdził, iż „Wprawdzie prawo do udziału w referendum opiniodawczym
(…) w sprawach stanowienia lub zmiany podziału terytorialnego kraju, w sferze dotyczącej
więzi łączących mieszkańców już istniejącej wspólnoty, wynika z Konstytucji – nie jest ono
jednak tak sformułowane, by umożliwiało w pełni bezpośrednie jej zastosowanie w
rozumieniu art. 8 ust. 2. Konieczne jest zatem uregulowanie ustawowe odpowiednich
obowiązków organizacyjnych, spoczywających na władzach i organach publicznych.
Ustawa o referendum lokalnym jest aktem normatywnym właściwym dla tego rodzaju
materii i nadaje się również do zastosowania w sprawie przeprowadzania referendów
opiniodawczych. Choć mówi ona tylko o referendach, których wynik powinien być
rozstrzygający (art. 56 ustawy o referendum lokalnym), to przecież wynik referendum nie
musi być rozumiany jako ostatecznie załatwiający sprawę.
„Wprawdzie zaskarżony przepis czytany literalnie sprawia wrażenie, jakby w sposób
ostateczny zamykał możliwość przeprowadzenia referendów w innych sprawach, niż
mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Jak to jednak
wykazano już wyżej, wykładnia systemowa, przeprowadzona na poziomie ustawowym nie
uprawnia do takiego zamykającego drogę dla innych referendów, rozumienia tego przepisu.