Poselski projekt ustawy o fundacjach politycznych

UZASADNIENIE

I. Potrzeba i cel wydania ustawy – sytuacja w dziedzinie objętej proponowaną regulacją -
różnica pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym
Niska jakość debaty o najważniejszych sprawach publicznych stanowi problem, na który od wielu lat
zwracają uwagę obserwatorzy życia politycznego w Polsce. Problemowi temu towarzyszą też inne
przejawy słabości polskiego systemu politycznego:
a) zniechęcenie obywateli do udziału w życiu publicznym, co może wynikać z ograniczonych
możliwości w uzyskiwaniu wiedzy na temat zasad funkcjonowania aktualnego systemu
politycznego czy sposobów wpływania na rozstrzygnięcia rządzących.
b) trudności w konstruowaniu przez partie polityczne spójnych polityk publicznych opartych na
dowodach (evidence-based policy). Brak rzetelnego oparcia dotyczy nie tylko poszczególnych
ustaw, ale także szerzej – całych polityk publicznych prowadzonych przez państwo w
określonych obszarach życia społecznego. Nie mogą one być projektowane wyłącznie w
oparciu o pewne przyjęte a priori założenia ideowe, ale winny bazować na rzetelnej pracy
analitycznej z udziałem ekspertów.
c) brak współdziałania partii politycznych z aktorami pozarządowymi przy tworzeniu polityk
publicznych – brakuje mechanizmów i instrumentów absorpcji przez partie tworzące swoje
programy polityczne wiedzy i pomysłów, które rodzą się w sektorze pozarządowym, na
uczelniach i w innych instytucjach naukowo-badawczych;
d) niska jakość tworzonego prawa, przy czym nie chodzi tylko o przepisy niedopracowane pod
względem legislacyjnym, lecz także tworzenie prawa bez rzetelnej analizy jego skutków, które
powinny być starannie przewidzane na etapie tzw. oceny skutków regulacji.

Kiedy w 1997 r. ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu systemu budżetowego zasilania
działalności partii politycznych, miało to posłużyć m.in. zapewnieniu środków finansowych na
prowadzenie przez partie poważnych prac badawczych i analitycznych przy formułowaniu programów
politycznych. Partie, dzięki uzyskaniu dostępu do znaczących środków publicznych miały poświęcać
więcej uwagi merytorycznemu przygotowywaniu projektów ustaw czy postulatów programowych. W
tym celu do ustawy o partiach politycznych wprowadzono nawet obowiązek utworzenia przez partie
polityczne otrzymujące subwencje z budżetu państwa tzw. Funduszu Eksperckiego. Środki finansowe
zgromadzone w ramach Funduszu Eksperckiego mogą być wykorzystane na finansowanie ekspertyz
prawnych, politycznych, socjologicznych i społeczno-ekonomicznych oraz finansowanie działalności
wydawniczo-edukacyjnej, związanych z działalnością statutową partii politycznej. Partia polityczna,
która otrzymuje subwencję, obowiązana jest przekazywać od 5% do 15% subwencji na Fundusz
Ekspercki.
Niestety, zarówno regulacja dotycząca Funduszu Eksperckiego, jak i praktyka jego funkcjonowania
jest oceniana krytycznie. Postulowane zmiany obejmują w szczególności zakazanie dokonywania
ekspertyz na rzecz partii przez osoby będącej jej członkami – miałoby to umożliwić zapobieżenie
przekazywaniu środków z Funduszu Eksperckiego dla jednostek blisko powiązanych z zarządem czy
przywódcą partii26. Pojawiają się też głosy o konieczności zwiększenia obligatoryjnego
zaangażowania środków pochodzących z subwencji na Fundusz Ekspercki27. Ta zapowiedź miała
zostać zrealizowana za sprawą ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o partiach
politycznych oraz niektórych innych ustaw. Wprowadzono tam zasadę, że partie polityczne winny
przeznaczać na Fundusz Ekspercki co najmniej 15% subwencji. Ustawa ta nie weszła jednak w życie
na skutek skierowania jej do Trybunału Konstytucyjnego przez Prezydenta RP. TK w wyroku z 20
stycznia 2010 r. (Kp 6/09) uznał ustawę za częściowo niezgodną z Konstytucją i nakazał jej
poprawienie Sejmowi.
W ocenie projektodawców, zmiany powinny jednak podążać dalej, a przede wszystkim czerpać
z udanych doświadczeń innych państw. Najbardziej rozwinięty jest system fundacji politycznych w
Niemczech. Pierwsza z istniejących obecnie fundacji (Fundacja im. Friedricha Eberta związana
z Socjademokratyczną Partią Niemiec, SPD) powstała już w 1925 r. Obok wyżej wymienionej
fundacji w Republice Federalnej Niemiec działają jeszcze m.in. Fundacja im. Konrada Adenauera
związana z Unią Chrześcijańsko-Demokratyczną (CDU), Fundacja im Heinricha Boella związana
z Partią Zielonych oraz Fundacja im. Friedricha Naumanna związana z Partią Wolnych Demokratów
(FDP).
Jak opisuje się w literaturze: „Obszary zainteresowań i działań tych fundacji są związane z
aktywnością danej partii na rzecz określonych spraw. Głównymi celami ich działania to: edukacja
polityczna oraz współpraca społeczno-polityczna z grupami i instytucjami takimi jak związki
zawodowe, partie polityczne, zrzeszenia pracodawców, organizacje spółdzielcze, organizacje
młodzieżowe, działalność międzynarodowa. Środki na swoją działalność fundacje te w 100 % dostają
                                                           
26
Marek Chmaj, Jarosław Zbieranek, Finansowanie polityki, [w:] Co warto, co należy zmienić?
Poprawa jakości demokracji w Polsce, praca zbiorowa pod redakcją Leny Kolarskiej-Bobińskiej,
Warszawa 2008, s. 131.
27
Jarosław Zbieranek, Zmiany w systemie prawa wyborczego i finansowaniu partii politycznych,
[w:] Demokracja w Polsce 2007-2009, praca zbiorowa pod redakcją Leny Kolarskiej-Bobińskiej, Jacka
Kucharczyka, Warszawa 2009, s. 198.
ze strony rządu niemieckiego.28” Zadania i rolę fundacji politycznych w Niemczech wyraził najkrócej
były Prezydent RFN i Prezes Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Roman Herzog jako
wychowywanie do demokracji i to poprzez prowadzenie działań zarówno w kraju, jak i za granicą29.
Działalność niemieckich fundacji politycznych jest powszechnie znana w Europie i świecie m.in.
dlatego, że fundacje te prowadzą szeroką aktywność międzynarodową, przede wszystkim w sferze
promocji wartości demokratycznych i idei związanych z patronującą fundacji partią polityczną.
Wskazuje się, że niemieckie fundacje polityczne miały istotny wpływ np. na przemiany
demokratyczne w Hiszpanii czy Portugalii30, a nawet w państwach Ameryki Południowej31.
Istotną rolę fundacje polityczne wypełniają również w Hiszpanii. Działa tam m.in. fundacja FAES
związana z Partią Ludową i kierowana przez byłego premiera Hiszpanii Jose Marię Aznara32. Wśród
państw postsocjalistycznych, na dopuszczenie możliwości tworzenia fundacji przez partie polityczne
zdecydowali się Węgrzy. Tam jednak fundacje polityczne nie wypracowały sobie autorytetu
porównywalnego z fundacjami niemieckimi. Wynika to m.in. ze zbyt lakonicznej i nieszczelnej
regulacji funkcjonowania fundacji politycznych. Wskazuje się na brak mechanizmów
zabezpieczających przed ukrytym finansowaniem przez fundacje działalności samych partii oraz
zapewniających nadzór nad dochodami i wydatkami fundacji33. W celu uniknięcia podobnych
problemów w Polsce, przedkładany projekt zawiera wiele elementów chroniących przed
potencjalnymi nadużyciami czy działaniami niezgodnymi z celami fundacji politycznych.
Oprócz doświadczeń międzynarodowych, na rzecz koncepcji fundacji politycznych przemawiają
następujące argumenty:
a) Większe możliwości angażowania do współpracy niezależnych ekspertów, uczelni czy
organizacji pozarządowych – wielu ekspertów mogło unikać współpracy z funduszami
eksperckimi z uwagi na to, że nie chcieli być kojarzeni bezpośrednio z jakąkolwiek partią
polityczną.
                                                           
28
Mirosław Wawrzyński, Fundacje w Polsce, Warszawa 1997, s. 9.
29
Friedrich-Ebert-Stiftung, Friedrich-Naumann-Stiftung, Hanns-Seidel-Stiftung, Heinrich-Böll-
Stiftung und Konrad-Adenauer-Stiftung, Gemeinsame Erklärung, 1986, http://library.fes.de/pdf-
files/bibliothek/03178.pdf.
30
Dorota Dakowska, German Political Foundations: Transnational party go-betweens in the
process of EU enlargement, [in:] Wolfram Kaiser and Peter Starie (eds.), Transnational European
Union, London, Routledge, 2005, p. 150-169.
31
Michael Pinto-Duschinsky, Foreign Political Aid: The German Political Foundations and Their
US Counterparts, „International Affairs“ 1991, nr 67, s. 33-63.
32
http://www.fundacionfaes.es/index.asp.
33
Transparency International Hungary – Freedom House, Better Transparency of Political Party
Foundations!, http://kepmutatas.hu/wp-content/uploads/2009/04/more-transparent-party-
foundations.pdf.
b) Możliwość realizowania przez fundacje polityczne znacznie szerszych celów niż cele
Funduszu Eksperckiego – fundacje polityczne nie muszą, a wręcz nie powinny ograniczać
swojej roli do merytorycznego wspierania działań partii politycznych. Ich działalność powinna
obejmować także takie sfery jak: (i) promowanie demokratycznych wartości w kraju i za
granicą (udział w osiąganiu celów polityki zagranicznej państwa); (ii) przyznawanie
stypendiów i grantów na rzecz badaczy i organizacji pozarządowych zajmujących się
problematyką związaną z celami fundacji; (iii) współpracę z krajowymi i zagranicznymi
organizacjami pozarządowymi, uczelniami i innymi instytucjami badawczymi. Te zadania
zdecydowanie wykraczają klasyczny zestaw celów realizowanych przez partie polityczne.
c) Możliwość prowadzenia przez fundacje polityczne działalności we własnym imieniu i na
własną odpowiedzialność – Fundusz Ekspercki to tylko wyodrębniona kwota pieniężna, a nie
podmiot prawa, który może samodzielnie działać w obrocie prawnym i podejmować
samodzielnie różnego rodzaju inicjatywy. Otwiera to pole do znacznie szerszych działań niż
tylko zamawianie ze środków Funduszu Eksperckiego. Fundacje polityczne będą mogły
samodzielnie i bez partyjnego „szyldu“ prowadzić działalność wydawniczą, organizować
debaty i konferencje, szkolenia, warsztaty, przyznawać stypendia i granty oraz współpracować
z podmiotami pozarządowymi.
Instytucja fundacji politycznej została w projekcie opisana w sposób bardziej precyzyjny i
szczegółowy niż instytucja fundacji działająca na podstawie ustawy o fundacjach. Zastosowanie
reżimu prawnego przewidzianego w ustawie o fundacjach byłoby w odniesieniu do fundacji
politycznych nieuzasadnione. Po pierwsze, będą one w szeregu przypadków finansowane ze środków
publicznych (subwencji przypadających partii-fundatorowi). Po drugie, cele fundacji politycznych są
określone w sposób węższy niż wskazuje to ustawa o fundacjach. Przede wszystkim, aktywność
fundacji politycznych będzie się koncentrowała na podnoszeniu jakości życia politycznego i debaty o
sprawach publicznych. Fundacje polityczne ex definitione nie będą natomiast realizowały celów
związanych np. z działalnością charytatywną czy wykonywaniem zadań z zakresu pomocy społecznej.
Po trzecie, zasadne jest szczególne uregulowanie kwestii nadzoru nad fundacjami politycznymi. Ze
względu na ich powiązanie z partiami politycznymi oraz potrzebę zagwarantowania niezależności od
organów władzy wykonawczej, powierzono zadanie nadzoru nad fundacjami politycznymi
Państwowej Komisji Wyborczej.
Konkretne rozwiązania legislacyjne zostały częściowo zaczerpnięte z trzech najważniejszych źródeł:
a) ustawy o fundacjach;
b) ustawy o partiach politycznych;
c) ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.
Ponadto, w zakresie celów i form działania fundacji politycznych wzorowano się na doświadczeniach
fundacji politycznych działających w innych krajach, w szczególności w Niemczech.
Podstawowe zasady działania fundacji politycznych według zaproponowanego w projekcie modelu są
następujące:
1) fundację polityczną może ustanowić tylko partia polityczna, zarówno otrzymująca subwencję
z budżetu państwa, jak i pozbawiona prawa do otrzymywania subwencji;
2) fundacja polityczna stanowi podmiot prawa niezależny od partii politycznej, która ją
ustanowiła – zagwarantowany jednak został wpływ partii-fundatora zarówno na skład
organów fundacji (uprawnienie do powoływania i odwoływania członków rady fundacji), jak i
na byt prawny fundacji (uprawnienie do podjęcia decyzji o likwidacji fundacji w każdym
czasie);
3) fundacja polityczna działa w oparciu o przepisy ustawy i statutu, który musi zachowywać
zgodność z przepisami ustawy – fundacja nie może w statucie przewidzieć celów sprzecznych
z celami fundacji politycznych określonymi ustawą;
4) fundacja nie może prowadzić działalność gospodarczej, ale w ramach działalności statutowej i
w limitowanym zakresie może prowadzić działalność odpłatną – zakres dozwolonej
działalności odpłatnej obejmuje sprzedaż publikacji, a także działalność szkoleniową (kursy,
warsztaty, szkoły letnie - należy umożliwić pobieranie opłat za udział);
5) podstawowym źródłem dochodu dla fundacji ustanowionych przez partie polityczną
otrzymującą subwencję z budżetu państwa jest określona część tej subwencji; w przypadku
partii nieotrzymujących subwencji – ustanowione przez nich fundacje powinny zostać
wyposażone przez fundatora w fundusz założycielski. Fundacje mogą czerpać dochody także
z innych źródeł (darowizny, zapisy, spadki);
6) relacje z
partią-fundatorem zostały uregulowane tak, by zabezpieczyć przed ukrytym
finansowaniem działalności partii ze środków fundacji (ukryty zwrot subwencji), a
jednocześnie umożliwić partii-fundatorowi zlecanie fundacji nieodpłatnego wykonywania
prac analitycznych i badawczych;
7) w sferze bieżącego zarządzania fundacją wskazano na konieczność powołania obok zarządu,
także rady fundacji – wewnętrznego organu nadzoru, zobowiązanego również do uchwalania
kodeksu etycznego wiążącego pracowników i członków organów fundacji. W ten sposób