Poselski projekt ustawy o przeciwdziałaniu zagrożeniom przestępczością na tle seksualnym i o zmianie niektórych innych ustaw

Warszawa, 15 stycznia 2014 r.
BAS-WAPEiM-3260/13



Pani
Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej



Opinia prawna
w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu
ustawy o przeciwdziałaniu zagrożeniom przestępczością na tle seksualnym i
o zmianie niektórych innych ustaw (przedstawiciel wnioskodawców: poseł
Beata Kempa)



Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2012 r. poz. 32,
ze zm.) sporządza się następującą opinię:



1. Przedmiot projektu ustawy
W projekcie ustawy proponuje się przyjęcie szczególnych środków
ochrony obywateli przed przestępczością na tle seksualnym, która w rozumieniu
projektu obejmuje przestępstwa przeciwko wolności seksualnej i obyczajności
wymienione w rozdziale XXV Kodeksu karnego (dalej: kk), z wyłączeniem art.
202 § 1, art. 204 § 1 i 2 oraz art. 203 kk, chyba że zostały popełnione na szkodę
małoletniego (dalej: przestępstwa lub przestępczość na tle seksualnym).
Szczególnymi środkami ochrony przewidzianymi w art. 3 proponowanej
ustawy są: rejestr sprawców przestępstw na tle seksualnym (zwany dalej:
rejestrem); zakazy wykonywania przez sprawców przestępstw na tle seksualnym
niektórych rodzajów zatrudnienia lub podejmowania określonych rodzajów
zajęć; obowiązki pracodawców i innych organizatorów przedsięwzięć z
udziałem małoletnich; określenie miejsc szczególnego zagrożenia i zasad ich
monitoringu oraz obowiązki organów państwa i samorządu terytorialnego
(policyjna mapa zagrożeń). Ponadto, w projekcie proponuje się nowelizacje:
ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687,
ze zm.), ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. z
2012 r. poz. 654, ze zm.) oraz ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny
(Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.).
Proponowana ustawa ma wejść w życie po upływie roku od ogłoszenia.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy
2.1 Zapobieganie
przestępstwom związanym z niegodziwym
traktowaniem w celach seksualnych i wykorzystywaniem seksualnym dzieci,
pornografią dziecięcą oraz nagabywaniem dzieci do celów seksualnych oraz
ochroną pokrzywdzonych w wyniku tych przestępstw jest przedmiotem
dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/93/UE z dnia 13 grudnia
2011 r. w sprawie zwalczania niegodziwego traktowania w celach seksualnych i
wykorzystywania seksualnego dzieci oraz pornografii dziecięcej, zastępującej
decyzję ramową Rady 2004/68/WSiSW (Dz. Urz. UE L 335, z 17.12.2011 r.,
str.1 ze sprostowaniem opubl. w Dz. Urz. UE L 18 z 21.1.2012 r., str.7 ; dalej:
dyrektywa 2011/93/UE). Dyrektywa określa przestępstwa związane z
niegodziwym traktowaniem dzieci, w tym związane z czynnościami
seksualnymi podejmowanym wobec dzieci, z pornografią dziecięcą, z
nagabywaniem dzieci do celów seksualnych. Termin implementacji przepisów
tej dyrektywy upłynął 18 grudnia 2013 r. (por. art. 27 tej dyrektywy). W art. 2
lit. a dyrektywy 2011/93/UE jest definicja pojęcia dziecka używanego w tym
akcie, zgodnie z którą jest nim każda osoba w wieku poniżej 18 lat.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 dyrektywy 2011/93/UE, aby zapobiec ryzyku
ponownego popełnienia przestępstwa, państwa członkowskie podejmują
niezbędne środki służące temu, by na osobę fizyczną, która została skazana za
którekolwiek z przestępstw, o których mowa w dyrektywie, mógł zostać
nałożony czasowy lub stały zakaz wykonywania przynajmniej zawodowej
działalności związanej z bezpośrednimi i regularnymi kontaktami z dziećmi.
Artykuł 10 ust. 2 dyrektywy 2011/93/UE stanowi, że państwa
członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia pracodawcom
podczas rekrutowania osób do celów działalności zawodowej lub
wolontariackiej związanej z bezpośrednimi i regularnymi kontaktami z dziećmi
prawa uzyskiwania, zgodnie z prawem krajowym – wszelkimi właściwymi
sposobami, takimi jak bezpośredni dostęp do informacji, dostęp na wniosek lub
uzyskanie informacji od danej osoby – informacji o wyrokach skazujących za
przestępstwa, o których mowa w dyrektywie 2011/93/UE, odnotowanych w
rejestrze karnym lub o jakimkolwiek pozbawieniu praw do wykonywania
działalności związanej z bezpośrednimi i regularnymi kontaktami z dziećmi
wynikającym z tych wyroków skazujących.

2.2 Prawo Unii Europejskiej reguluje również zagadnienia związane z
ochroną danych osobowych. W prawie pierwotnym UE należy wymienić przede

1 Wdrożenie dyrektywy do polskiego prawa nastąpiło ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy –
Kodeks karny oraz ustawy – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 849).

2
wszystkim art. 16 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE),
który stanowi, że każda osoba ma prawo do ochrony danych osobowych jej
dotyczących. Przepis ten ustanawia zasadę prawa UE ochrony danych
osobowych, mającą ogólne zastosowanie, czyli dotyczącą przetwarzania danych
w sektorze prywatnym i publicznym, w tym w dziedzinie współpracy policyjnej
i sądowej w sprawach karnych. Artykuł 16 ust. 1 TfUE wskazuje na potrzebę
ochrony danych osobowych nie tylko w odniesieniu do przetwarzania ich przez
instytucje UE, ale również w odniesieniu do przetwarzania ich przez państwa
członkowskie (więcej na temat art. 16 TfUE por. A. Grzelak, Prawo do ochrony
danych osobowych a konieczność walki z przestępczością. Uwagi na tle art. 16
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [w:] S. Dudzik (red.), N. Półtorak
(red.), Prawo Unii Europejskiej a prawo konstytucyjne państw członkowskich,
Warszawa, 2013, str. 407 i n.). Co więcej przyjmuje się, że art. 16 ust. 1 TfUE
ma status normy bezpośrednio skutecznej, stając się podstawą uprawnień osób
fizycznych w zakresie ochrony ich danych osobowych (J. Sobczak, Komentarz
do art.16 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [w:] D. Miąsik (red.), N.
Półtorak (red.), A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Komentarz. Tom I (art. 1-89), Warszawa, 2012, dostępny w systemie informacji
prawnej LEX).
Artykuł 16 ust. 1 TfUE koresponduje z art. 8 ust. 1 Karty Praw
Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: KPP lub Karty), który stanowi, że
każdy ma prawo do ochrony danych osobowych, które go dotyczą. Dane te
muszą być przetwarzane rzetelnie w określonych celach i za zgodą osoby
zainteresowanej lub na innej uzasadnionej podstawie przewidzianej ustawą.
Każdy ma prawo dostępu do zebranych danych, które go dotyczą, i prawo do
dokonania ich sprostowania (art. 8 ust. 2 KPP). Analizując przepisy Karty Praw
Podstawowych należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 51 ust. 1 KPP,
postanowienia Karty mają zastosowanie do państw członkowskich w zakresie, w
jakim stosują one prawo Unii i w tym zakresie są zobowiązane do
przestrzegania prawa i zasad z niego wynikających oraz do popierania ich
stosowania zgodnie ze swymi odpowiednimi uprawnieniami i w poszanowaniu
granic kompetencji Unii powierzonych jej w Traktatach. Mając na uwadze
powyższe należy stwierdzić, że zasada ochrony danych osobowych wyrażona w
art. 8 ust. 1 KPP, w zakresie wytyczonym zasadą prawa UE, o której mowa w
art. 16 ust. 1 TfUE, ma zastosowanie do państw członkowskich.
Zgodnie z art. 52 KPP wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i
wolności uznanych w Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę
tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia
mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście
odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom
ochrony praw i wolności innych osób.
Niektóre z praw przewidzianych w Karcie można interpretować
korzystając z dorobku orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

3
(dalej: ETPCz lub Trybunał). Taką możliwość przewiduje art. 52 ust. 2 KPP, w
którym jest mowa o tym, że w zakresie, w jakim Karta zawiera prawa, które
odpowiadają prawom zagwarantowanym w europejskiej Konwencji o ochronie
praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: EKPCz lub Konwencja), ich
znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez Konwencję.
Z tego powodu zasadę ochrony danych osobowych wyrażoną w art. 8
ust. 1 KPP można odczytywać w sposób uwzględniający wykładnię art. 8 ust. 1
EKPCz, ustanawiającego dla każdej osoby prawo do poszanowania życia
prywatnego i rodzinnego, mieszkania i korespondencji. Artykuł 8 ust. 2 EKPCz
przewiduje wyjątki umożliwiające ingerencję władzy publicznej w korzystanie z
tego prawa, w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w
demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe,
bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i
zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i
wolności innych osób. Co więcej, zgodnie z art. 6 ust. 4 Traktatu o Unii
Europejskiej prawa podstawowe zagwarantowane w Konwencji stanowią część
prawa UE jako zasady ogólne prawa.
Na gruncie art. 8 EKPCz ukształtowało się orzecznictwo Trybunału,
które dotyczy stosowania w ramach prawa karnego zasady ochrony danych
osobowych, rozumianej jako prawo do poszanowania życia prywatnego i
rodzinnego, mieszkania i korespondencji. Wydaje się, że szczególnie istotny w
tym obszarze jest wyrok ETPCz z 17 grudnia 2009 r. w sprawie Gardel
przeciwko Francji, skarga nr 16428/05. Trybunał oceniał w nim m.in. zgodność
z art. 8 EKPCz umieszczenia danych osobowych prawomocnie skazanego
sprawcy przestępstwa zgwałcenia małoletniej poniżej 15 lat w rejestrze
sądowym sprawców przestępstw seksualnych. W ocenie Trybunału,
powołującego się na wcześniejsze orzecznictwo, gromadzenie przez organ
publiczny danych dotyczących życia prywatnego jednostki stanowi ingerencję w
rozumieniu art. 8 EKPCz. Jednak ze względu na okoliczności analizowanej
przez Trybunał sprawy, w szczególności cel ustanowienia tego rejestru, sądową
kontrolę wpisów umieszczanych w rejestrze oraz ograniczony dostęp do
rejestru, uznano, że ingerencja władzy publicznej w prawo do poszanowania
życia prywatnego była uzasadniona i tym samym nie doszło do naruszenia art. 8
Konwencji.
We wtórnym prawie Unii Europejskiej występują akty prawne, które
dotyczą ochrony danych osobowych, jednak żaden z nich nie obejmuje norm
regulujących ochronę danych osobowych w zakresie stosowania krajowego
prawa karnego w sprawach nietransgranicznych. W szczególności do tych
kwestii nie ma zastosowania dyrektywa 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i

2 Szerzej na temat tego wyroku: A. Sakowicz, Opinia prawna na temat możliwości prawnych wprowadzenia
dodatkowych środków kontroli osób skazanych za najcięższe przestępstwa na tle seksualnym po odbyciu przez
nie kary pozbawienia wolności, sygn. BAS-WAL-1080/12(2); C. Nowak, Ekspertyza na temat wyroku
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie Gardel przeciwko Francji, skarga
nr 16428/05, sygn. BAS-WAL-1080/12(1).

4
Rady z 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie
przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz.
Urz. UE L 281 z 23.11.1995 r., str. 31; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne:
rozdział 13, tom 15, str. 355), która w art. 3 ust. 2 zawiera wyraźne wyłączenie
w tym zakresie. Podobnie decyzja ramowa Rady 2008/977/WSiSW z dnia 27
listopada 2008 r. w sprawie ochrony danych osobowych przetwarzanych w
ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (Dz. Urz. UE L
350 z 30.12.2008 r., str. 60) ma zastosowanie jedynie do przetwarzania danych
osobowych, które są przekazywane lub udostępniane między państwami
członkowskimi w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych
(art. 1 decyzji ramowej 2008/977/WSiSW).
2.3 Zasady wymiany informacji pochodzących z rejestrów karnych w
państwach członkowskich zostały określone w decyzji ramowej Rady
2009/315/WSiSW z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie organizacji wymiany
informacji pochodzących
z rejestru karnego pomiędzy państwami
członkowskimi oraz treści tych informacji (Dz. Urz. UE L 93 z 7.4.2009 r., str.
23). Zakres przedmiotowy tego aktu dotyczy zasad przekazywania przez
państwa członkowskie informacji o wyrokach skazujących wpisanych do
rejestrów karnych. Tym samym należy uznać, że wskazana decyzja ramowa nie
reguluje spraw objętych opiniowanym projektem ustawy.

3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
3.1. Analizę przedłożonego projektu ustawy należy rozpocząć od
stwierdzenia, że ocenie pod kątem zgodności z prawem UE wyznaczonym
dyrektywą 2011/93/UE, podlega treść proponowanej ustawy tylko w tym
zakresie, w jakim wymienione w nim przepisy dotyczą dzieci w rozumieniu
dyrektywy. Oznacza to, że w zakresie dotyczącym stosowania szczególnych
środków ochrony, o których mowa w projekcie ustawy, wobec sprawców
czynów popełnionych na szkodę osób, które ukończyły 18 lat, projekt ustawy
nie jest objęty zakresem prawa Unii Europejskiej wyznaczonym dyrektywą
2011/93/UE.
Artykuł 11 ust. 1 projektu ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu lub
podejmowanie zajęcia, które łączy się z możliwości kontaktu z małoletnimi
może zostać powierzone wyłącznie osobie, której dane nie zostały zamieszczone
w rejestrze, niezależnie od spełnienia przez nią wymagań określonych w
odrębnych przepisach. W art. 11 ust. 2 projektu ustawy zamieszczono definicję
wykonywania zawodu lub podejmowania zajęcia, które łączą się z możliwością
kontaktu z małoletnimi, która obejmuje wszelkie czynności związane z:
edukacją, opieką, wychowaniem, ochroną zdrowia, zatrudnianiem,
wypoczynkiem, rekreacją, działalnością artystyczną, sportem, kulturą,
uprawianiem kultu religijnego, świadczeniem usług, których głównymi

5