Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw

Data sporządzenia
Nazwa projektu
29 września 2014 r.
Ustawa o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych oraz niektórych innych ustaw
Źródło:
Ministerstwo wiodące i ministerstwa współpracujące
Decyzja Prezesa Rady Ministrów


Ministerstwo Finansów
Osoba odpowiedzialna za projekt w randze Ministra, Sekretarza Stanu Nr w wykazie prac legislacyjnych Rady
lub Podsekretarza Stanu
Ministrów: UA48
Pan Janusz Cichoń Sekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów
Kontakt do opiekuna merytorycznego projektu
Pani Maria Kalinowska Zastępca Dyrektora Departamentu
Podatków Dochodowych w Ministerstwie Finansów, (22) 694-33-
40, e-ma="mailto:kln@mofnet.gov.pl"
OCENA SKUTKÓW REGULACJI
1. Jaki problem jest rozwiązywany?
Wdrożenie projektowanych rozwiązań:
1) poprawa sytuacji finansowej rodzin wychowujących dzieci;
2) wsparcie rodzin wielodzietnych;
3) zmniejszenie klina podatkowego dla osób o niskich zarobkach wychowujących dzieci poprzez zwrot
kwoty niewykorzystanej ulgi do wysokości nieprzekraczającej łącznie kwoty zapłaconych przez
podatnika składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, podlegających odliczeniu.
2. Rekomendowane rozwiązanie, w tym planowane narzędzia interwencji, i oczekiwany efekt
Rekomendowane rozwiązanie – ujęcie w Wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów projektu ustawy
o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy – Ordynacja podatkowa.
Przeprowadzenie procesu legislacyjnego pozwoli w szczególności na:
1) zwiększenie faktycznej pomocy państwa dla rodzin wychowujących dzieci, polegającej na przyznaniu
podatnikowi dodatkowego wsparcia finansowego w kwocie stanowiącej różnicę między kwotą
przysługującego podatnikowi odliczenia a kwotą odliczoną w zeznaniu podatkowym, do wysokości
nieprzekraczającej łącznej kwoty zapłaconych przez podatnika składek na ubezpieczenia społeczne
i zdrowotne, które podlegają odliczeniu;
2) podwyższenie kwoty ulgi na trzecie i każde kolejne dziecko o 20%, co oznacza wzrost ulgi na trzecie
dziecko rocznie z kwoty 1668,12 zł do kwoty 2000,04 zł, a na każde kolejne z kwoty 2224,08 zł do
kwoty 2700 zł.
3. Jak problem został rozwiązany w innych krajach, w szczególności krajach członkowskich OECD/UE?
Każde państwo prowadzi własną politykę prorodzinną, która może być np. ukierunkowana na osoby w trudnej
sytuacji życiowej (bezrobocie, ubóstwo), na przeciwdziałanie spadkowi rozrodczości, zmniejszenie wydatków
socjalnych państwa, przeciwdziałanie skutkom braku pracy na rynku.
Jednym z takich elementów polityki prorodzinnej są ulgi podatkowe. Ulgi te są skonstruowane w różny
sposób. Na przykład w Austrii w rocznym rozliczeniu podatkowym rodzice dziecka poniżej 10. roku życia
mają prawo odpisać od podstawy opodatkowania kwoty wydane przez nich na zapewnienie dziecku opieki.
Wraz z zasiłkiem rodzinnym wypłacana jest co miesiąc na każde dziecko kwota 58,40 euro, co jest formą
zwrotu podatkowego związanego z wychowaniem dzieci.
W Czechach przysługuje odliczenie w wysokości 6000 CZK (ok. 984 zł) rocznie na każde dziecko żyjące
w danym gospodarstwie domowym (w przypadku dziecka niepełnosprawnego – 12 000 CZK, czyli
ok. 1968 zł). Odpis ten przysługuje osobom, których zarobki w czasie roku podatkowego wyniosły co najmniej
sześciokrotność minimalnego wynagrodzenia.
W Estonii obowiązuje kwota wolna od podatku w wysokości 1728 euro. Kwota ta ulega zwiększeniu
o 1728 euro na każde kolejne wychowywane dziecko do 17. roku życia. Dodatkowo jeden z rodziców jest
uprawniony do odliczenia od podstawy opodatkowania kwoty wydatków na edukację dzieci do 26. roku życia,
12
w szczególności na: płatne zajęcia edukacyjne w przedszkolu, wydatki związane z uczęszczaniem do szkoły
(w tym czesne w szkołach prywatnych), czesne za studia i odsetki od pożyczek studenckich.
Z kolei Francja stosuje specyficzny system opodatkowania osób fizycznych, uwzględniający funkcjonowanie
rodziny jako jednostki ekonomicznej. System ten, przez zastosowanie tzw. ilorazu rodzinnego, uwzględnia
fakt, że rodziny wielodzietne ponoszą wyższe koszty utrzymania związane z wychowywaniem dzieci. Każdej
rodzinie rozliczającej się z francuskim fiskusem przysługuje określona liczba „części fiskalnych” związanych
z jej statusem i liczbą posiadanych dzieci. Małżonkom rozliczającym się wspólnie przysługują dwie „części”,
za pierwsze i drugie wychowywane dziecko przysługuje po pół „części”, za trzecie i każde kolejne po jednej
„części”. Dochód do opodatkowania osiągnięty przez wszystkich członków rodziny dzieli się na liczbę
przypadających na nią „części” i tak uzyskany rezultat stanowi podstawę do ustalenia podatku.
W Niemczech rodzicowi każdego dziecka w wieku do lat 18 przysługuje ulga podatkowa w kwocie 2184 euro
rocznie, w przypadku łącznego rozliczania się małżonków jest to 4368 euro na dziecko. Dodatkowo rodzicom
przysługuje ulga z tytułu zapewnienia opieki nad dzieckiem w kwocie odpowiednio 1320 euro dla jednego
rodzica lub 2640 euro w przypadku rodziców składających wspólną deklarację podatkową.
Na Węgrzech obowiązuje odpis od podstawy opodatkowania w wysokości 215 euro miesięcznie. Rośnie on
wraz z liczbą dzieci i osiąga przy trójce dzieci wysokość 700 euro, co przekłada się na obniżenie wymiaru
podatku średnio o 340 euro miesięcznie, czyli 4080 euro rocznie.

4. Podmioty, na które oddziałuje projekt
Grupa
Wielkość
Źródło danych
Oddziaływanie
Podatnicy wychowujący
2 mln
Rozliczenie podatku dochodowego

troje i więcej dzieci oraz
podatników
od osób fizycznych za 2012 r.
podatnicy, którzy
posiadających
otrzymają kwotę
ok. 2,4 mln
niewykorzystanej ulgi
dzieci
5. Informacje na temat zakresu, czasu trwania i podsumowanie wyników konsultacji
Nie prowadzono konsultacji poprzedzających przygotowanie projektu.
Nie przewiduje się poddania projektu pod konsultacje publiczne, gdyż:
1) projekt zawiera wyłącznie korzystne dla podatników rozwiązania, co oznacza, iż nie zwiększa ich obciążeń
fiskalnych;
2) pozostał krótki okres do przeprowadzenia całego procesu legislacyjnego, włącznie z podpisaniem przez
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ustawy i opublikowaniem tekstu w Dzienniku Ustaw do końca
listopada 2014 r. (miesięczny okres vacatio legis). Ponadto, stosownie do postanowień art. 5 ustawy
o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.) oraz
§ 4 i § 52 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady
Ministrów (M.P. poz. 979), projekt ustawy został udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej na
stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji, w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny, zwany
dalej „RPL”, i każdy będzie mógł wypowiedzieć się co do jego treści.

6. Wpływ na sektor finansów publicznych
(ceny bieżące)
Skutki w okresie 10 lat od wejścia w życie zmian [mld zł]
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Łącznie
(0-10)
Dochody ogółem
-1,100
-1,000
-0,900
-0,800
-0,700
-0,640
-0,570
-0,510
-0,450
-0,410
-0,370
-7,450
budżet państwa
-1,076
-0,975
-0,873
-0,771
-0,670
-0,609
-0,537
-0,475
-0,413
-0,370
-0,328
-7,097
JST
-0,024
-0,025
-0,027
-0,029
-0,030
-0,031
-0,033
-0,035
-0,037
-0,040
-0,042
-0,353
pozostałe jednostki












(oddzielnie)
Wydatki ogółem












budżet państwa












13
JST












pozostałe jednostki












(oddzielnie)
Saldo ogółem
-1,100
-1,000
-0,900
-0,800
-0,700
-0,640
-0,570
-0,510
-0,450
-0,410
-0,370
-7,450
budżet państwa
-1,076
-0,975
-0,873
-0,771
-0,670
-0,609
-0,537
-0,475
-0,413
-0,370
-0,328
-7,097
JST
-0,024
-0,025
-0,027
-0,029
-0,030
-0,031
-0,033
-0,035
-0,037
-0,040
-0,042
-0,353
pozostałe jednostki












(oddzielnie)
Źródła finansowania
budżet państwa
Dodatkowe informacje,
Obliczeń dokonano na podstawie danych o podatku dochodowym od osób fizycznych
w tym wskazanie źródeł z rocznych zeznań złożonych przez podatników za 2012 r. W celu uzyskania skutku dla
danych i przyjętych do
roku 2014 uwzględni
obliczeń założeń
ono zmieniającą się sytuację podatników w okresie 2012–2014.

Przeprowadzona analiza na wstępnych danych za 2013 r. prowadzi do
porównywalnych szacunków skutku przedmiotowej zmiany dla sektora finansów
publicznych.
Przestawiony szacunek jest obarczony jednak niepewnością związaną
z przedstawionymi poniżej czynnikami.
Po pierwsze, czynnikiem, który ma wpływ na kształtowanie się skutku finansowego
z tytułu wprowadzanych zmian, jest liczba dzieci, które podatnicy uwzględniają
w zeznaniach podatkowych. Liczba ta, z uwagi na charakter wprowadzanej zmiany
oraz charakter dostępnych danych, obarczona jest znaczną niepewnością. Zmiana
przepisów, którą wprowadza niniejszy projekt, może skutkować wykazywaniem przez
podatników większej, niż ma to miejsce w chwili obecnej, liczby dzieci, na którą
przysługuje im ulga. Dotychczas, w przypadku gdy podatnik nie miał wystarczającej
wysokości podatku, aby odliczyć ulgę na wszystkie dzieci lub miał zerowy podatek,
nie wykazywał w zeznaniu podatkowym swoich dzieci bądź wykazywał nie wszystkie
dzieci. Efekt ten może być częściowo kompensowany faktem, że w danych
podatkowych obserwowany jest ubytek dzieci, na które odliczono ulgę, będący
w szczególności rezultatem zmian demograficznych. Należy również mieć na uwadze
zmiany w uldze na dzieci wprowadzone w 2013 r., które w przypadku podatników,
którzy sprawowali opiekę nad jednym dzieckiem, zawężają krąg beneficjentów ulgi
tylko do osób, których dochody nie przekroczyły w roku podatkowym 56 tys. zł
(dla podatników pozostających przez cały rok w związku małżeńskim kwota ta wynosi
112 tys. zł rocznie). Ze wstępnych danych za 2013 r. wynika, że między 2012 a 2013 r.
liczba dzieci, które podatnicy uwzględniają w zeznaniach podatkowych, spadła
o ok. 350 tys.
Po drugie, wzrost wielkości dochodów podatników w warunkach stałego nominalnego
poziomu ulgi powoduje, że podatek należny wykazywany za koleje lata rośnie, a co za
tym idzie rośnie wielkość ulgi możliwej do odliczania od podatku (kwota
niewykorzystanej ulgi odliczanej od podatku będzie coraz niższa).
W związku z proponowanym w projekcie podwyższeniem ulgi na dzieci na trzecie
i każde kolejne dziecko o 20%, w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej na rok
2015 zawarto wyjaśnienie, że w kwocie części oświatowej subwencji ogólnej
uwzględnione zostały dodatkowo środki w wysokości 23 770 tys. zł w związku
z przewidywanym zmniejszeniem dochodów własnych jednostek samorządu
terytorialnego z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych w 2015 r.
związanych z tą propozycją. Ponieważ kwota ta będzie wliczona do podstawy ustalania
części oświatowej subwencji ogólnej, to jednostki samorządu terytorialnego w 2015 r.
i w kolejnych latach otrzymają zwiększone środki w ramach części oświatowej
subwencji ogólnej. Zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej o powyższe
środki pozwoli na sfinansowanie zadań oświatowych w większym zakresie ze środków
części oświatowej subwencji ogólnej, a uwolnione w tej wysokości dochody własne
jednostki samorządu terytorialnego będą mogły przeznaczyć na finansowanie innych
14
zadań publicznych.
Projektowana ustawa nie będzie miała wpływu na mechanizm obliczania wysokości
udziału jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z podatku dochodowego od
osób fizycznych, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze
poszczególnych jednostek. Należy podkreślić, że zgodnie z przyjętymi założeniami,
projektowane zmiany umożliwiające wykorzystanie przez rodziców ulgi na dzieci do
wysokości nieprzekraczającej łącznej kwoty zapłaconych przez podatnika składek na
ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, które podlegają odliczeniu, nie zakłócą
obliczania wysokości udziału jednostek samorządu terytorialnego we wpływach
z podatku dochodowego od osób fizycznych zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada
2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80,
poz. 526, z późn. zm.).
Podstawa obliczeń na potrzeby powyższej kalkulacji pozostanie bez zmian, ponieważ
nie zmieni się sposób klasyfikowania wpływów z tytułu podatku dochodowego
od osób fizycznych. Na potrzeby identyfikacji dokonywanych podatnikom zwrotów
różnicy, o której mowa w dodawanych w art. 27f ustawy o podatku dochodowym od
osób fizycznych przepisach ust. 8–10, do rozporządzenia regulującego klasyfikację
budżetową zostanie wprowadzona zmiana polegająca na ustanowieniu dla tego
przepływu odrębnej podziałki klasyfikacji budżetowej.
Zmniejszająca się kwota skutku w kolejnych latach wynika z faktu, że w scenariuszu
bez wprowadzenia proponowanych zmian podatnicy odliczaliby coraz większą część
ulgi na dzieci z uwagi na rosnące nominalnie płace i co za tym idzie wyższy podatek.
7. Wpływ na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym funkcjonowanie przedsiębiorców
oraz na rodzinę, obywateli i gospodarstwa domowe
Skutki
Czas w latach od wejścia w życie
0
1
2
3
5
10
Łącznie
zmian
(0-10)
W ujęciu
duże







pieniężnym
przedsiębiorstwa
(w mld zł,
sektor mikro-,







ceny bieżące)
małych
i średnich
przedsiębiorstw
rodzina,
1,1
1,0
0,9
0,8
0,64
0,37
7,45
obywatele oraz
gospodarstwa
domowe
W ujęciu
duże

niepieniężnym
przedsiębiorstwa
sektor mikro-,

małych
i średnich
przedsiębiorstw
rodzina,
Zgodnie z obliczeniami dokonanymi na podstawie zeznań podatkowych za
obywatele oraz
2012 r. z podwyższenia kwoty ulgi na trzecie i każde kolejne dziecko o 20%
gospodarstwa
poprzez odpisanie od podatku wyższej ulgi skorzystałoby ok. 0,2 mln
domowe
podatników wychowujących ok. 0,4 mln dzieci. Dokonaliby oni większego
odliczenia od podatku w wysokości ok. 0,05 mld zł.
Ze zwrotu podatnikom ulgi na wychowywanie dzieci, która nie została
odliczona od podatku, skorzystałoby ok. 1,8 mln podatników, którzy
wychowywali ok. 2,0 mln dzieci. Oszacowano, że kwota zwrotu wyniosłaby
ok. 1,05 mld zł.
Łącznie z rozwiązania tego skorzystałoby ok. 2 mln podatników
posiadających ok. 2,4 mln dzieci.
15
Kwoty dodatkowego wsparcia finansowego, jakie podatnicy otrzymają na
podstawie proponowanych zmian, ilustrują poniższe przykłady.
Przykład 1.
Gdy podatnik uzyskuje wynagrodzenie miesięczne w wysokości
minimalnego wynagrodzenia za pracę, tj. 1680 zł, a małżonek nie osiąga
dochodów i zajmuje się wychowaniem trójki dzieci, wówczas małżonkowie
rozliczający się wspólnie za 2014 r. otrzymają łączny zwrot z tytułu ulgi na
troje dzieci w kwocie 4224,12 zł, która uwzględnia zwiększoną ulgę na
trzecie dziecko do wysokości 2000,04 zł. Według obecnych zasad
otrzymaliby zwrot z tytułu tej ulgi w wysokości jedynie 430,93 zł, czyli tyle,
ile wynosi podatek dochodowy po odliczeniu składki na ubezpieczenie
zdrowotne.
Według propozycji małżonkowie otrzymają dodatkowo kwotę 3793,19 zł,
która odpowiada pełnej kwocie nieodliczonej od podatku ulgi na dzieci, gdyż
kwota ta nie przekracza łącznej kwoty pobranych przez płatnika składek na
ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne podlegających
odliczeniu, tj. 4112,13 zł (2763,94 zł składki na ubezpieczenia społeczne
i 1348,19 zł składka na ubezpieczenie zdrowotne (7,75%)).
Przykład 2.
Ci sami małżonkowie wychowujący dwójkę dzieci otrzymają łączny zwrot
z tytułu ulgi na dwoje dzieci w kwocie 2224,08 zł. Według obecnych zasad
otrzymaliby zwrot z tytułu tej ulgi w wysokości jedynie 430,93 zł, czyli tyle,
ile wynosi podatek dochodowy po odliczeniu składki na ubezpieczenie
zdrowotne.
Według propozycji małżonkowie otrzymają dodatkowo kwotę 1793,15 zł,
która odpowiada pełnej kwocie nieodliczonej od podatku ulgi na dzieci, gdyż
kwota ta nie przekracza łącznej kwoty pobranych przez płatnika składek na
ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne podlegających
odliczeniu, tj. 4112,13 zł (2763,94 zł składki na ubezpieczenia społeczne
i 1348,19 zł składka na ubezpieczenie zdrowotne (7,75%)).
Przykład 3.
Gdy podatnik uzyskuje wynagrodzenie w wysokości przeciętnego
wynagrodzenia w gospodarce narodowej, tj. 3650,06 zł, a małżonek nie
osiąga dochodów i zajmuje się wychowaniem trójki dzieci, wówczas
małżonkowie rozliczający się wspólnie za 2014 r. otrzymają łączny zwrot
z tytułu ulgi na troje dzieci w kwocie 4224,12 zł, która uwzględnia
zwiększoną ulgę na trzecie dziecko do wysokości 2000,04 zł. Według
obecnych zasad otrzymaliby zwrot z tytułu tej ulgi w wysokości 2521,60 zł,
czyli tyle ile wynosi podatek dochodowy po odliczeniu składki na
ubezpieczenie zdrowotne.
Według propozycji małżonkowie otrzymają dodatkowo kwotę 1702,52 zł,
która odpowiada pełnej kwocie nieodliczonej od podatku ulgi na dzieci, gdyż
kwota ta nie przekracza łącznej kwoty pobranych przez płatnika składek na
ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne podlegających
odliczeniu, tj. 8934,24 zł (6005,08 zł składki na ubezpieczenia społeczne
i 2929,16 zł składka na ubezpieczenie zdrowotne (7,75%)).
Zgodnie z obliczeniami dokonanymi na podstawie zeznań podatkowych za
2012 r. wprowadzenie proponowanych zmian poprawi sytuację materialną
rodzin, przez co przyczyni się do redukcji ubóstwa.

16