Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych

– 4 –
W przypadku zastosowania tego przepisu w brzmieniu będącym przedmiotem badania
Trybunału Konstytucyjnego mogłoby dojść do uszczuplenia ochrony praw
majątkowych innych ni żDDKiA wierzycieli upadłego, którzy korzystali
z konstytucyjnych gwarancji swoich praw ju w momencie wejścia w ycie ustawy
z dnia 28 czerwca 2012 r. Wątpliwości budzi sytuacja, gdy masa upadłości została
ukształtowana jeszcze przed wejściem w ycie ww. ustawy, tj. przed dniem 3 sierpnia
2012 r., a mimo to, na podstawie art. 12 w dotychczasowym brzmieniu, zostałaby
uszczuplona o zabezpieczenie nale ytego wykonania umowy wniesione w pieniądzu.
W ocenie Trybunału: „Ze względu na preferencyjne potraktowanie przez ustawodawcę
Skarbu Państwa (działającego za Skarb Państwa żDDKiA), część wierzycieli
wykonawcy będzie mogła zaspokoić swoje roszczenia w ni szym stopniu albo na
innych, mniej korzystnych warunkach, ni w sytuacji, gdyby zaskar ony przepis nie
obowiązywał.” (III pkt 16, str. 41).
Proponowana zmiana przepisu ma na celu wskazanie, e odnosi się on do sytuacji,
w których upadłość ogłoszono po dniu wejścia w ycie ustawy z dnia 28 czerwca
2012 r. Proponowane brzmienie przepisu czyni zadość zasadzie niedziałania prawa
wstecz, bowiem nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od tej
reguły.
Z informacji zgromadzonych przez żDDKiA wynika, i w przypadku inwestycji
realizowanych przez GDDKiA zabezpieczenie z reguły nie jest wnoszone w pieniądzu,
dlatego te dotychczas na gruncie zmienianej ustawy nie wystąpiła sytuacja, w której,
zgodnie z dotychczasowym brzmieniem art. 12, zabezpieczenie wniesione w pieniądzu
nie weszłoby w skład masy upadłości. Oznacza to, e omawiany przepis nie miał
zastosowania w praktyce.
Rozwa ając kwestie przepisów przejściowych, regulujących mo liwość stosowania
projektowanych przepisów, nale y mieć na uwadze, e zgodnie z uzasadnieniem
wyroku odnośnie do art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r.: „Trybunał
Konstytucyjny uznał, e zakres podmiotowy art. 4 pkt 1 u.s.n.n.p. został ukształtowany
niewłaściwie, poniewa ustawodawca nie uwzględnił w nim wszystkich podmiotów
podobnych, które – zgodnie z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa
i sprawiedliwości społecznej – powinny być traktowane jednakowo. Taka formuła
orzeczenia Trybunału nie tworzy odrębnej podstawy dochodzenia roszczeń o spłatę
– 5 –
niezaspokojonych nale ności przez tzw. du ych przedsiębiorców od żDDKiA
(podwykonawców nieobjętych zakresem art. 4 pkt 1 u.s.n.n.p.), ani nie uzasadnia
ewentualnego wznawiania bąd uniewa niania toczących się postępowań
przewidzianych w ustawie o spłacie. Przeciwko takiemu skutkowi przemawiają m.in. –
po pierwsze – incydentalny charakter ustawy o spłacie, która ma zastosowanie tylko do
stanów faktycznych określonych w jej art. 3 i nie przewiduje adnych procedur
„sanacyjnych” dla podmiotów nieobjętych jej pierwotnym zakresem działania (które
mogłyby zostać zainicjowane po wydaniu orzeczenia Trybunału o niezgodności
przepisu). Po drugie zaś, wyrok Trybunału nie ma skutku prawotwórczego, a więc
samoistnie nie uzupełnia pominięcia prawodawczego w art. 4 pkt 1 u.s.n.n.p. Z tego
powodu powinien być on przede wszystkim przedmiotem zainteresowania
ustawodawcy, na którym spoczywa obowiązek dostosowania ustawy o spłacie do
standardów konstytucyjnych. Rozstrzygnięcie Trybunału nie wpływa równie na
mo liwość kontynuowania pomocy finansowej dla tych podwykonawców, którzy ju
uzyskali bąd otrzymują środki pienię ne na podstawie ustawy o spłacie.” (III pkt 17,
str. 43). Zatem zgodnie z oceną wyra oną przez Trybunał Konstytucyjny, zmiana
przepisów nie stanowi podstawy do podwa ania dotychczas sporządzanych przez
żDDKiA list przedsiębiorców, spełniających warunki ustawowe do spłaty nale ności,
oraz dokonywania weryfikacji proporcji i wysokości wypłaconych ju kwot.
Wobec powy szego art. 2 ust. 1 stanowi odzwierciedlenie wy ej przytoczonego
fragmentu uzasadnienia wyroku Trybunału, wskazując, e proponowane zmiany nie
odnoszą się do nale ności zgłaszanych na podstawie przepisów ustawy
w dotychczasowym brzmieniu.
Zgodnie z przedkładanym projektem, w przypadku gdy termin na dokonywanie
zgłoszeń, otwarty zgodnie z art. 5 ust. 3 zmienianej ustawy, upłynął przed dniem
wejścia w życie ustawy, GDDKiA spłaca należności według zasad spłat określonych
w przepisach dotychczasowych, a więc jedynie na rzecz mikroprzedsiębiorców, małych
i średnich przedsiębiorców. Zgłoszenie należności dokonane przez dużego
przedsiębiorcę po upływie ww. terminu na dokonanie zgłoszeń, a więc dokonane po
wejściu w życie projektowanej ustawy, będzie rozpatrywane zgodnie ze
znowelizowanymi przepisami i w konsekwencji będzie prowadziło do sporządzenia
nowej listy przedsiębiorców, o której mowa w art. 5 ust. 3 zmienianej ustawy.
– 6 –
Natomiast w ustępie drugim uregulowano sytuację, gdy w dniu wejścia w ycie ustawy
Generalny Dyrektor nadal oczekuje na ewentualne zgłoszenia nale ności, w związku
z otwartym przed wejściem w ycie ustawy terminem na ich dokonywanie, który
upłynie dopiero po wejściu w ycie ustawy. W praktyce mo liwa jest sytuacja, gdy
termin ten upłynie np. jeden dzień po wejściu w ycie ustawy. Tym samym podmioty,
które dzięki nowelizacji zostaną objęte działaniem ustawy, miałyby niezwykle krótki
okres na dokonanie zgłoszenia. Wówczas, mimo i przepisy przewidywałyby
uprawnienie dla du ych przedsiębiorców, w praktyce mogliby oni mieć trudności, aby
z niego skorzystać. Wymagało to ukształtowania przepisów w taki sposób, aby
przyznawane du ym przedsiębiorcom uprawnienie do dokonania zgłoszenia nie było
pozorne. Zrealizowanie tego postulatu wymagało umo liwienia du ym przedsiębiorcom
zgłoszenia nale ności, w ramach ogłoszenia trwającego w chwili wejścia w ycie
ustawy, z zachowaniem takiego samego terminu jak w przypadku pozostałych
dotychczas uprawnionych podmiotów. Wyjątkowość sytuacji, jaką jest wejście w życie
przedmiotowej zmiany ustawy, uzasadnia przyznanie dużym przedsiębiorcom
możliwości zgłaszania do GDDKiA należności w terminie 21 dni od dnia wejścia
w życie ustawy, w przypadku gdy w tym dniu nie upłynął termin na dokonywanie
zgłoszeń, otwarty zgodnie z art. 5 ust. 3 obowiązującej ustawy. Zaproponowana
modyfikacja terminu przysługującego na dokonywanie zgłoszeń jest regulacją
o charakterze szczególnym i incydentalnym, mającym na celu zachowanie jednolitych
zasad dla wszystkich uprawnionych do dokonywania zgłoszeń. Zważywszy, że
w zmienianej ustawie w art. 5 ust. 3 wskazano, że zgłoszeń należy dokonywać w
terminie 21-dniowym, w projektowanej zmianie ustawy, opisując uprawnienie
przyznane dużym przedsiębiorcom, również wskazano taki okres poprzez zakreślenie,
że termin ten liczony jest od dnia wejścia w życie ustawy. Po upływie wskazanego
terminu, GDDKiA sporządza listę przedsiębiorców, o której mowa w art. 5 ust. 3
zmienianej ustawy, i zawiadamia przedsiębiorców o umieszczeniu ich na tej liście.
Projektowana zmiana nakłada na Generalnego Dyrektora obowiązek poinformowania
tych przedsiębiorców, którzy spełniają warunki, o których mowa w ust. 2 i art. 8
nowelizowanej ustawy, o umieszczeniu ich na liście. Zaproponowana w projekcie
procedura jest analogiczna do dotychczasowej.
Mechanizm wypłat nale ności będzie funkcjonował w sposób obowiązujący
dotychczas, a więc zgłoszenia du ych przedsiębiorców będą weryfikowane tak samo jak
– 7 –
zgłoszenia dokonywane przez przedsiębiorców uprawnionych do ich składania przed
dokonaniem nowelizacji ustawy. Mając na uwadze wyrok Trybunału i wskazaną w nim
konieczność umo liwienia du ym przedsiębiorcom zgłaszania nale ności w oparciu
o przedmiotową ustawę, termin wejścia w ycie projektowanej ustawy ustalono na
dzień następujący po dniu ogłoszenia.
Nale y podkreślić, e przedło ona zmiana ustawy nie modyfikuje mechanizmu
funkcjonującego w oparciu o obowiązującą ustawę, jak równie nie wprowadza zmiany
organu zobowiązanego do jej realizowania. Zatem nie jest konieczne zastosowanie
vacatio legis zapewniającego żeneralnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad
czas na przygotowanie się do stosowania wchodzących w ycie przepisów, opartych o
znany żeneralnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad wyrok Trybunału,
wydany w dniu 18 czerwca 2013 r.
Za zastosowaniem powy szego rozwiązania mo e równie przemawiać fakt, i
w związku z wyrokiem Trybunału zasadne jest niezwłoczne wejście w ycie przepisów
umo liwiających du ym przedsiębiorcom dochodzenie roszczeń w oparciu
o przedmiotową ustawę.
Wobec powy szego stwierdzić nale y, e wa ny interes państwa wymaga
natychmiastowego wejścia w ycie aktu normatywnego i zasady demokratycznego
państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Proponowane rozwiązania legislacyjne polegające na umo liwieniu du emu
przedsiębiorcy, który zawarł umowę z wykonawcą w związku z realizacją zamówienia
publicznego, uzyskania ze środków Krajowego Żunduszu Drogowego spłaty
niezaspokojonych przez wykonawcę nale ności głównych, nie podlega notyfikacji
Komisji Europejskiej w zakresie pomocy publicznej. W tym względzie nale y, w ślad
za pierwotnym uzasadnieniem nowelizowanej ustawy, wskazać, e spłata nale ności dla
przedsiębiorców odnosi się wyłącznie do zrealizowanych i odebranych prac, a więc
dotyczy nale ności, co do których przedsiębiorcy nabyli ju roszczenie o zapłatę.
Natomiast zgodnie z art. 11 nowelizowanej ustawy, GDDiK przysługuje wobec
wykonawcy roszczenie o zwrot środków wypłaconych na podstawie projektowanej
ustawy. Z tego powodu nale y uznać, e poprzez powy sze uprawnienie żDDiK
w ustawie nie jest przewidziane uszczuplenie środków publicznych.
– 8 –
Projekt ustawy nie zawiera przepisów technicznych w rozumieniu rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego
systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, z pó n. zm.)
w związku z tym nie podlega notyfikacji.
Zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie
stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z pó n. zm.), projekt ustawy został
udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej ówczesnego Ministerstwa Transportu
Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dniem wysłania projektu do uzgodnień
międzyresortowych. Ponadto stosownie do § 52 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia
29 pa dziernika 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M. P. poz. 979) projekt
został udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum
Legislacji. aden podmiot nie zgłosił zainteresowania pracami nad projektem.
Rozwiązania zawarte w projekcie nie są sprzeczne z prawem Unii źuropejskiej.
Projekt ustawy jest umieszczony w Wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów
w pozycji UB 21.