Rządowy projekt ustawy o prawach konsumenta

– 12 – 
OCENA SKUTKÓW REGULACJI 
1. Podmioty, na które oddziałuje projektowana regulacja 
–  strony umów o charakterze konsumenckim zawieranych  w  okolicznościach  typowych 
(w lokalu przedsiębiorstwa): przedsiębiorcy i konsumenci, 
–  strony  umów  o  charakterze  konsumenckim  zawieranych  w  okolicznościach  nietypowych 
(poza lokalem przedsiębiorstwa): przedsiębiorcy i konsumenci, 
–  strony  umów  o  charakterze  konsumenckim  zawieranych  w  okolicznościach  nietypowych 
(na odległość): przedsiębiorcy i konsumenci, 
–  konsumenci dochodzący  roszczeń i przedsiębiorcy ponoszący odpowiedzialność za jakość 
rzeczy sprzedanej, 
–  przedsiębiorcy  dochodzący  roszczeń  regresowych  w  łańcuchu  sprzedawców  (hurtownicy, 
pośrednicy). 
2. Konsultacje społeczne 
Projekt ustawy, chociaż został opracowany przez Rządowe Centrum Legislacji w trybie 
§ 6 ust. 1b uchwały Rady Ministrów Nr 49 z dnia 19 marca 2002 r. – Regulamin pracy Rady 
Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221 z późn. zm.), a projektowana regulacja była już wcześniej 
przedmiotem  szerokich  konsultacji  społecznych  na  etapie  projektu  założeń  projektu  ustawy, 
ze względu na jego znaczenie został poddany konsultacjom społecznym. 
Konsultacje  spotkały  się  z  bardzo  szerokim  odzewem  –  swoje uwagi w ramach 
konsultacji społecznych zgłosiły następujące podmioty: 
– Konfederacja Lewiatan 
– Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej  
– Naczelna Rada Zrzeszeń Handlu i Usług, Organizacja Samorządu Małych i Średnich 
Przedsiębiorstw 
– Polskie Stowarzyszenie Sprzedaży Bezpośredniej 
– CECED Polska, Związek Pracodawców AGD  
– Związek Pracodawców Branży Internetowej IAB Polska 
– Izba Gospodarki Elektronicznej (e-Izba) 
– 13 – 
– Polska Organizacja Handlu i Dystrybucji 
– Orange Polska  
– T-Mobile Polska S.A. 
– Federacja Konsumentów 
– Krajowa Rada Rzeczników Konsumentów  
– Powiatowy Rzecznik Konsumentów w Wodzisławiu Śląskim 
– Miejski Rzecznik Konsumentów w Bytomiu 
– Stowarzyszenie Konsumentów Polskich  
– Kasa Krajowa 
– Rzecznik Ubezpieczonych. 
Uwagi przedstawił też Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. 
W ramach konsultacji zgłoszonych zostało kilkaset uwag – ich zestawienie i omówienie 
zostało opublikowane na BIP RCL. 
Konsultacje  potwierdziły  wyzwania,  jakie  łączą  się  z  funkcjonowaniem 
multicentrycznego  systemu  prawa.  Chodzi  tu  o  kwestię  koegzystencji  –  w ramach systemu 
prawa obowiązującego w RP – przepisów tworzonych na poziomie Unii Europejskiej oraz na 
poziomie krajowym, jak również zakresu swobody przysługującej legislatorowi krajowemu 
oraz krajowym organom  stosującym  przepisy  mające  swoje  źródło  w  prawie  europejskim. 
Ujawniły  też  trudności  związane  ze  sposobem  realizacji  koncepcji  harmonizacji  zupełnej 
przewidzianej  przez  dyrektywę  2011/83/UE  w  procesie  wdrażania  prawa  europejskiego, 
w szczególności  zakresu  swobody  ustawodawcy  krajowego  przy  transpozycji  pojęć 
niedookreślonych i możliwości „przełożenia” ich na istniejące struktury i konstrukcje prawa 
krajowego.  Wskazały  również  na  problemy  dotyczące  prawidłowego  określenia  stosunku 
części normatywnej dyrektyw (przepisów) i motywów ich preambuły. 
W  tym  kontekście  warto  przypomnieć,  że  w  związku  z  członkostwem  Polski 
w organizacjach  międzynarodowych  –  zwłaszcza  w  Unii  Europejskiej  –  w chwili obecnej 
legislator polski nie posiada wyłącznej kompetencji do stanowienia prawa obowiązującego na 
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku prawa stanowionego w Unii Europejskiej 
sytuację komplikuje dodatkowo fakt, że intensywność ingerencji prawa europejskiego zależy 
– 14 – 
od rodzaju i charakteru instrumentu, jakim posługuje się legislator europejski. W odniesieniu 
do  działań  legislacyjnych  podejmowanych  w  ramach  transpozycji  dyrektywy  o  prawach 
konsumentów oraz retranspozycji dyrektywy o sprzedaży konsumenckiej mamy do czynienia 
z  dwoma  różnymi  rodzajami  harmonizacji:  zupełną  w  przypadku  dyrektywy  o  prawach 
konsumenta i minimalną w przypadku dyrektywy o sprzedaży konsumenckiej. 
Harmonizacja zupełna  może być uważana jednocześnie za łatwiejszą i  trudniejszą niż 
harmonizacja minimalna dla legislatora krajowego. Dyrektywa  o  charakterze  zupełnym 
zawiera bowiem rozwiązania, które prawodawca krajowy powinien wprowadzić do systemu 
krajowego  dbając  o  to,  aby  odzwierciedlały  one  sztywno  cel  i  poziom  ochrony  ujęty 
w dyrektywie.  Stąd  też  rozwiązaniem  najłatwiejszym  może  wydawać  się  proste 
„skopiowanie”  takiej  dyrektywy  do  systemu  krajowego.  Należy  jednak  stwierdzić,  że 
„przepisanie”  rozwiązań  zawartych  w  dyrektywie  (w  ramach  konsultacji  wyrażane  były 
często takie postulaty) jest możliwe i wskazane jedynie wówczas, gdy rozwiązania dyrektywy 
w 100%  wpisują  się  w  konstrukcje  i  siatkę  pojęciową  prawa krajowego (dyrektywa 
„wpasowuje  się”  w  system  prawa  krajowego).  Jeżeli  istnieją  odrębności  co  do  struktury 
regulacji  polskiej  i  unijnej,  bądź  też  jeśli  znaczenie  terminów,  którymi  posługuje  się 
dyrektywa,  nie  pokrywa  się  ze  znaczeniem  nadawanym  im  w  prawie  krajowym  (co 
zazwyczaj  ma  miejsce),  transpozycja  musi  polegać  na  dokonaniu  odpowiedniego 
dostosowania przepisów dyrektywy do prawa krajowego (przy zachowaniu wymogów 
właściwych dla harmonizacji zupełnej).  
Przykładowo,  w  związku  z  faktem,  że  konstrukcja  umów  nazwanych  w  prawie 
europejskim oparta jest na innych kryteriach niż w prawie krajowym (kryteria ekonomiczne), 
rozumienie umowy sprzedaży w prawie krajowym i w prawie europejskim jest odmienne. Co 
więcej, prawo europejskie wprowadza dychotomiczny podział wszystkich umów na umowę 
sprzedaży i umowę o świadczenie usług. Legislator krajowy nie jest związany systematyką 
europejską (uwzględnienie tej systematyki oznaczałoby destrukcję polskiego systemu umów 
nazwanych),  musi  jednak  zapewnić,  że  przepisy  europejskie  będą  stosowane  w  zakresie, 
w jakim wymaga tego dyrektywa. Temu właśnie służy np. wprowadzone w przepisach art. 28 
rozróżnienie  na  umowy,  w  wykonaniu  których  przedsiębiorca  wydaje  rzecz,  będąc 
zobowiązany do przeniesienia jej własności oraz inne umowy. 
Z drugiej strony harmonizacja zupełna oznacza, że o ile dyrektywa nie wskaże wyraźnie 
inaczej (np. przez wskazanie w przepisie, że w danym przypadku legislator może wprowadzić 
– 15 – 
lub utrzymać  dalej  idące  wymogi)  legislator  krajowy  zobowiązany  jest  do  wiernego 
odtworzenia  treści  dyrektywy  w  przepisach  krajowych.  Legislator  krajowy  nie  ma  więc 
możliwości doprecyzowywania zawartych w dyrektywie pojęć niedookreślonych, takich jak 
np. w „zwykły sposób pocztą” czy też „obchodzenie się z rzeczą w sposób inny niż konieczny 
do stwierdzenia charakteru, cech i funkcjonowania rzeczy” (co było wielokrotnie sugerowane 
w  uwagach  zgłaszanych  w  ramach  konsultacji  społecznych).  Doprecyzowanie  treści  tych 
sformułowań  (i  odpowiadających  im  terminów  w  prawie  krajowym)  będzie  musiało 
następować  na  etapie  stosowania  prawa,  przy  czym  wiążącej  wykładni  przepisów  będzie 
dokonywał w razie potrzeby Trybunał Sprawiedliwości UE. 
Jeśli  chodzi  wreszcie  o  stosunek  preambuły  do  przepisów  dyrektywy  i  uwzględnianie 
motywów preambuły w części normatywnej projektu ustawy (w ramach konsultacji zgłaszano 
takie  sugestie),  warto  przypomnieć,  że  jakkolwiek  preambuła  spełnia  istotną  funkcję 
praktyczną  w  procesie  interpretacji  i  stosowania prawa, to jej znaczenie jest jedynie 
pomocnicze.  Zasadniczo  więc  przekładanie  motywów  dyrektywy  na  przepisy  prawa 
krajowego nie jest właściwe.  
Ostatecznie uwzględniono część uwag zgłoszonych w toku konsultacji społecznych.  
Zmiany wprowadzone w projekcie ustawy w wyniku uwzględnienia tych uwag polegają 
w  większości  na  usunięciu  stwierdzonych  w  toku  konsultacji  rozbieżności  pomiędzy 
projektem  ustawy  a  treścią  dyrektywy  o  prawach  konsumentów  (np.  zmiany  w  art.  8 
in principio, art. 13 ust.  1 pkt 5, art. 16  ust.  1  i  2,  art.  30  ust.  4).  Inne  mają  na  celu 
doprecyzowanie  przepisów  (tam  gdzie  to  możliwe  –  biorąc  pod  uwagę  charakter 
harmonizacji), tak aby usunąć wątpliwości interpretacyjne (np. zmiany w art. 30 ust. 2 czy 
w art.  31  ust.  1).  Dla  ułatwienia  stosowania  ustawy  w  praktyce  dokonano  też  zamiany 
wskazanych w projekcie kwot wyrażonych w euro na kwoty wyrażone w złotych (art. 3 ust. 1 
pkt 10 i art. 17). 
Wprowadzone zmiany nie mają charakteru fundamentalnego – nie wychodzą poza ramy 
przyjętych wcześniej założeń projektu ustawy. 
3. Wpływ projektowanych regulacji na sektor finansów publicznych 
Projektowana  regulacja  nie  nakłada  dodatkowych  obowiązków  na  jednostki  sektora 
finansów publicznych, nie wpłynie zatem na sektor finansów publicznych. 
 
– 16 – 
4. Wpływ projektowanych regulacji na rynek pracy 
Projektowana regulacja nie będzie miała zauważalnego wpływu na rynek pracy. 
5. Wpływ projektowanych regulacji na konkurencyjność gospodarki 
Należy  oczekiwać,  że  wprowadzane  regulacje,  zwłaszcza  nakładające  na 
przedsiębiorców  obowiązki  informacyjne  oraz  dotyczące  prawa  odstąpienia  od  umowy  przy 
umowach konsumenckich (za konsumentów uznaje się wszystkich obywateli posiadających 
zdolność  do  czynności  prawnych,  działających  poza  zakresem  działalności  gospodarczej 
i zawodowej; w pewnych sytuacjach, określonych w projekcie ustawy, z traktowania takiego 
jak  konsumenci  korzystać  mogą  także  przedsiębiorcy  będący  osobami  fizycznymi),  będą 
miały wpływ na konkurencyjność  gospodarki. Należy jednak podkreślić, że w omawianym 
zakresie  projekt  ustawy  wdraża  dyrektywę  o  prawach  konsumentów,  a  ta  wprowadza 
harmonizację  zupełną  (art.  4  dyrektywy),  co  oznacza,  że  państwa  członkowskie  nie  mogą 
utrzymywać ani wprowadzać do swojego prawa krajowego przepisów odbiegających od tych, 
które  zostały ustanowione w dyrektywie. Dyrektywa o prawach konsumentów wprowadza 
jednocześnie  szereg  opcji  regulacyjnych,  w  odniesieniu  do  których  państwa  członkowskie 
posiadają  swobodę  wyboru.  W  tych  kwestiach  zaproponowane  rozwiązania,  przesądzone 
w założeniach  projektu  ustawy,  zostały  poprzedzone  konsultacjami  społecznymi,  mając  na 
celu,  co  do  zasady,  unikanie  nakładania  nadmiernych  obowiązków  na  przedsiębiorców 
(unikanie tzw. goldplatingu). 
Z kolei dyrektywa o sprzedaży konsumenckiej, którą projekt ustawy wdraża niejako na 
nowo,  przyjmuje model harmonizacji minimalnej w regulowanym przez siebie zakresie 
(art. 8  ust.  2),  co  oznacza,  że  możliwe  jest  odejście  od  jej  literalnej  treści  i  pozwala  na 
dopasowanie  jej  do  struktury  odpowiedzialności  za  wadliwość  rzeczy  sprzedanej 
uregulowanej w Kodeksie cywilnym. 
Poniżej przedstawiono zwięzły opis wprowadzanych zmian w układzie tabelarycznym: 
Podmioty, 
Dane ilustrujące 
Obecny stan 
Proponowane rozwiązania 
których dotyczy 
wielkość i 
prawny 
wprowadzana 
dynamikę danego 
regulacja 
sektora 
Strony umów 
Łączna wartość 
Przedkontraktowe 
Przedsiębiorca zobowiązany będzie do 
o charakterze 
sprzedaży 
obowiązki 
udzielania konsumentowi określonych 
konsumenckim 
detalicznej w Polsce 
informacyjne 
informacji w jasny i zrozumiały sposób, 
zawieranych 
to ok. 650 mld zł. 
regulowane 
o ile informacje te nie wynikają już 
w okolicznościach   
w prawie 
z okoliczności. Lista tych informacji będzie 
typowych 
Udział żywności, 
europejskim 
dość rozbudowana i obejmie m.in. główne 
(w lokalu 
napojów 
dotyczyły jedynie 
cechy rzeczy i usług (świadczenia), dane