Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych

Druk nr 1575


Warszawa, 16 lipca 2013 r.
SEJM

RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VII kadencja
Prezes Rady Ministrów

RM 10-66-13




Pani

Ewa Kopacz

Marszałek Sejmu

Rzeczypospolitej Polskiej




Szanowna Pani Marszałek

Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. przedstawiam Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej projekt
ustawy

- o zmianie ustawy o finansach
publicznych.

W załączeniu przedstawiam także opinię dotyczącą zgodności
proponowanych regulacji z prawem Unii Europejskiej.
Jednocześnie uprzejmie informuję, że do prezentowania stanowiska Rządu
w tej sprawie w toku prac parlamentarnych został upoważniony Minister
Finansów.

Z poważaniem

(-) Donald Tusk
Projekt
U S T A W A
z dnia
o zmianie ustawy o finansach publicznych
Art. 1. W ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157,
poz. 1240, z późn. zm.)) wprowadza się następujące zmiany:
1)
po art. 86 dodaje się art. 86a w brzmieniu:
„Art. 86a. Przepisu art. 86 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się w roku 2013.”;
2)
po art. 112d dodaje się art. 112e w brzmieniu:
„Art. 112e. Przepisów art. 112a i art. 112b nie stosuje się w roku 2013.”.
Art. 2. Ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.



1) Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 146, Nr 96, poz. 620, Nr 123,
poz. 835, Nr 152, poz. 1020, Nr 238, poz. 1578 i Nr 257, poz. 1726, z 2011 r. Nr 185, poz. 1092, Nr 234,
poz. 1386, Nr 240, poz. 1429 i Nr 291, poz. 1707 oraz z 2012 r. poz. 1456, 1530 i 1548.

07/09rch
UZASADNIENIE

W ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157,
poz. 1240, z późn. zm.), zwanej dalej „ustawą o finansach publicznych”, przewidziano
procedury ostrożnościowe i sanacyjne chroniące przed nadmiernym wzrostem długu.
W szczególności art. 86 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w przypadku gdy
wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto
jest większa od 50%, a nie większa od 55%, to na kolejny rok Rada Ministrów uchwala
projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu budżetu państwa do dochodów
budżetu państwa nie może być wyższa niż relacja deficytu budżetu państwa do
dochodów budżetu państwa z roku bieżącego wynikająca z ustawy budżetowej.
Ponadto art. 112a i 112b ustawy o finansach publicznych ustala ograniczenie tempa
wzrostu tzw. wydatków elastycznych i nowych wydatków sztywnych do 1% realnie
w skali roku w okresie obowiązywania procedury nadmiernego deficytu nałożonej na
Polskę przez Radę Unii Europejskiej.
Proponowana zmiana ustawy o finansach publicznych zakłada „zawieszenie”
powyższych ograniczeń w roku 2013.
Obowiązujące dotychczas ograniczenia wynikające z powyższych reguł spełniły swoją
funkcję i pozwoliły Polsce na uniknięcie istotnego wzrostu długu publicznego
w ostatnim okresie. W przypadku gdy koniunktura gospodarcza ulega pogorszeniu
w stosunku do prognoz, z uwagi na wiążący charakter deficytu budżetowego,
w warunkach ubytku dochodów konieczne jest ograniczenie wydatków. Określona
w art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych procedura określona dla
przekroczenia tzw. pierwszego progu ostrożnościowego, zastosowana w warunkach
spowolnienia gospodarczego, wymusza zatem zacieśnienie polityki fiskalnej, które jest
jednak procykliczne. Na to istotne ograniczenie obowiązujących w Polsce reguł
fiskalnych wskazuje m.in. Międzynarodowy Fundusz Walutowy, zalecając Polsce
ograniczenie tej procykliczności poprzez wprowadzenie reguły o charakterze
antycyklicznym.
Obowiązujące obecnie mechanizmy, w szczególności zaś działanie tzw. tymczasowej
reguły wydatkowej (art. 112a i 112b ustawy o finansach publicznych), i procykliczne
ograniczanie wydatków, w tym tzw. wydatków prorozwojowych, utrudniałyby lub
uniemożliwiły skuteczne przeciwdziałanie dalszemu pogłębianiu spowolnienia




gospodarczego. W tych warunkach, niemożność zwiększenia deficytu na skutek
działania procedury po przekroczeniu 50% PKB i nieprzekroczeniu 55% PKB przez
państwowy dług publiczny nie będzie służyła ani wyjściu z procedury nadmiernego
deficytu, ani stabilizacji polskich finansów publicznych. Z tego względu, zgodnie
z rekomendacjami Komisji Europejskiej, Międzynarodowego Funduszu Walutowego
i dyrektywą Rady 2011/85/UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw
członkowskich w zakresie numerycznych reguł fiskalnych, za konieczne uznaje się
pilne wprowadzenie trwałej, antycyklicznej, stabilizującej reguły wydatkowej.
Na skutek znacznego pogłębienia się kryzysu w strefie euro, w 2012 r. odnotowano
istotne pogorszenie warunków cyklicznych dla prowadzenia działalności gospodarczej
i polityki gospodarczej w porównaniu z okresem 2009–2011. Zgodnie z szacunkami
zawartymi w aktualizacji Programu konwergencji z bieżącego roku poziom
rzeczywistego PKB spadł w 2012 roku poniżej poziomu potencjalnego, czego efektem
była ujemna luka produktowa w skali ok. 1,5% potencjalnego PKB. Oczekuje się, że
również w najbliższych latach polityka makroekonomiczna prowadzona będzie
w warunkach ujemnej luki produktowej, którą szacuje się na 3,1% w 2013 r. oraz 3,7%
w 2014 r. Podobną tendencję kształtowania się luki produktowej przedstawiła Komisja
Europejska w swoich wiosennych prognozach gospodarczych, stanowiących podstawę
do oceny aktualizacji polskiego Programu konwergencji.
Mając na uwadze powyższe, procykliczność sankcji po przekroczeniu tzw. pierwszego
progu ostrożnościowego wymuszałaby podjęcie restrykcyjnych działań ograniczających
deficyt sektora finansów publicznych w momencie, kiedy gospodarka znajduje się
w fazie spowolnienia. W efekcie, konieczne okazałoby się w pierwszym rzędzie
drastyczne ograniczenie tzw. wydatków elastycznych przy konstrukcji ustawy
budżetowej na 2014 r., dodatkowo wzmocnione mechanizmem obowiązującej od
2011 r. tzw. tymczasowej reguły wydatkowej, polegającej na ograniczeniu (do 1%
realnie w skali roku) tempa wzrostu wydatków dyskrecjonalnych i nowych wydatków
sztywnych, w sytuacji, gdy Polska podlega procedurze nadmiernego deficytu
wynikającej z Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Warto przy tym zauważyć, że w przeciwieństwie do reguł fiskalnych obowiązujących
obecnie w Polsce, unijne reguły, wprowadzone zresztą przez polską Prezydencję
w Radzie UE, pozwalają na uwzględnienie wpływu sytuacji gospodarczej na tempo
konsolidacji. Z tego punktu widzenia są one lepiej ekonomicznie uzasadnione
2



i ugruntowane. I tak, oceniając pod koniec maja 2013 r. postęp Polski w zakresie
redukcji nadmiernego deficytu w latach 2009–2012 Komisja Europejska uznała, że
Polska – mimo niezredukowania deficytu do poziomu pozwalającego na zakończenie
procedury nadmiernego deficytu – podjęła skuteczne działania w tym zakresie. Szacuje
się, że średnioroczny wysiłek fiskalny w latach 2010–2012 wyniósł 1,6% PKB, czyli
znacząco przewyższał zalecany przez Komisję Europejską poziom 1¼% PKB.
W efekcie w latach 2010–2012 Polska była krajem, który dokonał największego
dostosowania strukturalnego w UE. Co istotne, tak silne ograniczenie deficytu
strukturalnego nastąpiło głównie po stronie wydatkowej – w latach 2010–2012 wydatki
ograniczono o 2,3 pkt proc. PKB, a wydatki po oczyszczeniu o te finansowane ze
środków Unii Europejskiej, dla których ostatecznym beneficjentem są jednostki sektora
instytucji rządowych i samorządowych, zostały zmniejszone aż o 2,9 pkt proc. PKB.
W raporcie za 2012 r. nt. stabilności fiskalnej (Fiscal Sustainability Report 2012)
Komisja Europejska stwierdza dodatkowo, że w krótkim okresie Polska nie jest
zagrożona ryzykiem problemów ze stabilnością finansów publicznych, a w długim
okresie to ryzyko jest niskie. Mając na uwadze powyższe oraz uznając spowolnienie
wzrostu gospodarczego za obiektywną przyczynę niezredukowania w 2012 r. deficytu
do poziomu pozwalającego na zakończenie procedury nadmiernego deficytu, Rada
Ecofin wydała w dniu 21 czerwca 2013 r. nowe rekomendacje, zgodnie z którymi
Polska powinna zredukować nadmierny deficyt do 2014 r., a więc przedłużając o 2 lata
czas na tę redukcję.
Projektowana zmiana zawieszająca zachowanie relacji deficytu budżetu państwa do
dochodów budżetu państwa (art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz tzw. tymczasowej reguły
wydatkowej (art. 112a i art. 112b ustawy) jest pierwszym etapem umożliwiającym
podjęcie działań o charakterze antycyklicznym, poprzedzającym wdrożenie
stabilizującej reguły wydatkowej (SRW).
Zawieszenie działania tych przepisów jest bezpieczne dzięki wprowadzeniu jeszcze
w tym roku SRW. Uzasadnione jest zaś tym, że utrzymanie obecnych regulacji
spowodowałoby w warunkach spowolnienia gospodarczego w Polsce, wynikającego
z kryzysu w strefie euro, procykliczne spotęgowanie tego spowolnienia zamiast
antycyklicznego przeciwdziałania jemu.
W przeciwieństwie do obecnych sankcji, po przekroczeniu progów ostrożnościowych,
SRW będzie wyznaczała limit wydatkowy na każdy rok, a nie tylko w przypadku
3