Poselski projekt ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych i o wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe

UZASADNIENIE



Potrzeba i cel wydania ustawy. Przedstawienie rzeczywistego stanu rzeczy w
normowanej dziedzinie. Wykazanie różnic pomiędzy stanem dotychczasowym,
a projektowanym. Przedstawienie skutków: społecznych, gospodarczych,
finansowych i prawnych.

Przedkładany projekt „Ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu
przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe”, adresowany jest do rodzin,
które nie mogą liczyć na natychmiastową realizację swoich zamierzeń
mieszkaniowych lub poprawę warunków mieszkaniowych poprzez hipoteczny kredyt
komercyjny. Jest to zaktualizowana wersja ustawy z roku 1997 roku. Zgłoszony przez
grupę posłów II kadencji Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej latem roku 1995 projekt
ustawy po dwuletniej wnikliwej dyskusji i analizie został przyjęty przez Sejm w dniu 5
czerwca 1997 roku.

Z powodu niewydania przepisów wykonawczych nie doszło jednak do uruchomienia
działalności żadnej z czterech gotowych pod koniec roku 1998 roku - „poselskich”
kas budowlanych. Podstawowym argumentem za zablokowaniem działania tych kas
był fakt, że od października roku 1996 rozpoczęły działalność tzw. „rządowe” kasy
mieszkaniowe i rzekomo wysokie koszty budżetowe, zagwarantowanych przez
ustawę, premii mieszkaniowych dla osób oszczędzających na własne mieszkanie.
Zgodnie z przewidywaniami, „rządowy” system kas mieszkaniowych po kilku latach
praktycznie przestał funkcjonować. Popełniono wiele błędów przy ich tworzeniu i
zupełnie nie wykorzystano ponad stuletnich doświadczeń europejskich. Uruchomione
w latach 1996 i 1997 trzy kasy mieszkaniowe pozyskały w pierwszych 6 latach
swojego funkcjonowania łącznie ok. 82 tys. oszczędzających. Jednak od roku 2001 ,
w którym do kas mieszkaniowych przystąpiło jedynie 114 nowych klientów, system
praktycznie przestał funkcjonować. W kulminacyjnym momencie w trzech polskich
kasach mieszkaniowych oszczędzało ok. 70 tys. klientów.

Tymczasem słowackie kasy budowlane prowadzą ponad 1,1 mln rachunków
oszczędnościowo-kredytowych, a kasy czeskie prawie 5 mln. Umowy
oszczędnościowo-kredytowe na cele mieszkaniowe zawarte w tych kasach opiewają
odpowiednio na 50 mld zł oraz 201 mld zł ,a więc o łącznej sumie wyższej niż wynosi
obecny poziom skumulowanego zadłużenia z tytułu kredytów mieszkaniowych we
wszystkich polskich bankach. W okresie 19 lat funkcjonowania systemu docelowego
oszczędzania w Republice Czeskiej podpisano łącznie ponad 15 mln umów
oszczędnościowo-kredytowych. Obecnie każda czeska rodzina ma rachunek z kasie
oszczędnościowo-budowlanej.

W międzyczasie 3 kasy budowlane działające na Słowacji współfinansowały ponad
1,2 mln inwestycji mieszkaniowych, a 6 kas budowlanych działających w Czechach
budowę lub modernizację i remont ponad 2 milionów mieszkań i domów
jednorodzinnych.

5

Należy podkreślić, że porównywalny sukces kasy budowlane odnoszą na Węgrzech,
gdzie w 3 kasach budowlanych oszczędza obecnie 1,1 mln klientów i w Chorwacji,
gdzie w 4 kasach oszczędza prawie 1,1 mln klientów. Nawet w Rumunii, gdzie
pierwsza kasa budowlana podjęła działalność w czerwcu 2004 roku, w systemie
uczestniczy dziś ponad 400 tys. oszczędzających. W tym miejscu nawet nie ma co
wspominać o tradycyjnie wysokich efektach działania tych kas w Niemczech – 33 mln
umów oraz w Austrii 5 mln umów.

Efektywność finansowania budownictwa mieszkaniowego, sprawność i przejrzystość
zarządzania środkami wspierania przez państwo oszczędzających na cele
mieszkaniowe, a przede wszystkim bezpieczeństwo samych klientów kas

budowlanych przez ostatnie ponad 90 lat w Niemczech i w Austrii sprawiły, że w
Austrii system kas budowlanych jest wykorzystywany do obsługi wspieranego przez
państwo systemu oszczędzania na cele edukacyjne, a w Niemczech do
oszczędzania na cele emerytalne, oczywiście również przy finansowym wsparciu
państwa.

Rozwój gospodarczy tych krajów oraz systematyczne obniżanie inflacji pozwoliły na
obniżanie poziomu premii budowlanej wypłacanej we wszystkich tego rodzaju
systemach oszczędnościowo-kredytowych przez rządy poszczególnych krajów.

W pierwszym roku funkcjonowania kas budowlanych na Słowacji – 1992 – Słowacy
byli wspierani premią budżetową w wysokości 40 % zgromadzonych w kasie
budowlanej oszczędności. Kolejno premia ta była obniżana w tempie następującym:

1992 1997 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2009
40 % 30 % 25 % 20 % 15 % 14,5 % 10 % 9,5 % 12,5%

Czeski Parlament obniżył premię z 25 % w roku 1993 do 15 % w roku 2004. Węgrzy
tylko w pierwszym roku działania kas budowlanych byli wspierani premią w
wysokości 40 %, a od kolejnego roku aż do dziś mogą liczyć na pomoc swojego
państwa na poziomie 30 %.

W projekcie ustawy proponowane jest wsparcie przez państwo oszczędzających w
kasach budowlanych corocznie naliczaną premią od zgromadzonych w danym roku
oszczędności – w wysokości 20 %.

W sytuacji niedoboru kapitału i katastrofalnego deficytu mieszkań, niezbędnym ze
strony państwa staje się nie tylko szybkie stworzenie ram prawnych, umożliwiających
działanie nowych instytucji i systemów finansowania budownictwa mieszkaniowego.
Uwzględniając relacje pomiędzy kosztami budowy mieszkań i strukturą dochodów
polskiej rodziny, koniecznym jawi się wypracowanie nowego, ale sprawdzonego w
działaniu, efektywnego systemu pomocy państwa dla rozwoju budownictwa
mieszkaniowego. Z reguły ograniczone środki publiczne powinny być
wykorzystywane w sposób maksymalnie efektywny.

Celem proponowanej ustawy jest ustanowienie nowych rozwiązań prawnych,
umożliwiających uruchomienie w Polsce systemu docelowego oszczędzania na cele
mieszkaniowe, stworzenie nowych instytucji finansowych - Kas budowlanych dla
obsługi tego systemu oraz wspieranie przez państwo oszczędzających na cele
6

mieszkaniowe. Proponowany oszczędnościowo-kredytowy system finansowania
opiera się na niemieckim systemie bausparen - "kolektywnej samopomocy
finansowej" osób zainteresowanych poprawą swojej sytuacji mieszkaniowej.
Wspólne oszczędzanie umożliwia uczestnikom tego systemu zrealizowanie ich
marzeń o własnych czterech ścianach. W krajach, w których system ten funkcjonuje
od lat, stał się on efektywnym instrumentem tworzenia prywatnego kapitału,
odgrywając znaczącą rolę w tworzeniu prywatnej własności mieszkaniowej. To
właśnie system docelowego oszczędzania jest najefektywniejszym i najszybszym
sposobem dochodzenia do własnego mieszkania dla rodzin o średnich i niskich
dochodach.

Jak nigdy do tej pory ujawnia się potrzeba utworzenia kas budowlanych,
odgrywających również rolę bezpiecznego stabilizatora systemu finansowania
budownictwa mieszkaniowego poprzez oferowanie kredytów w złotych o stałym i
niskim oprocentowaniu oraz poprzez kumulowanie wkładów oszczędnościowych
przez przyszłych nabywców domów i mieszkań. To właśnie kasy budowlane pełnią
w innych krajach funkcję amortyzatora wahań koniunktury na rynku nieruchomości,
dzięki kreowaniu wkładu własnego kredytobiorców i właścicieli mieszkań.
Uruchomienie systemu kas budowlanych nabiera szczególnego znaczenia w
kontekście kryzysu na amerykańskim rynku kredytów hipotecznych.

System kas budowlanych – docelowego, wspieranego przez Państwo oszczędzania
na cele mieszkaniowe – określany jest mianem "mini-rynku kapitałowego". Dzięki
własnemu, niezależnemu systemowi refinansowania /wkłady oszczędnościowe/ w
dużym stopniu niezależnie od właściwego rynku kapitałowego kasy budowlane
gwarantują klientom:

- niskie oprocentowanie kredytu mieszkaniowego w walucie krajowej,
- niezmienność oprocentowania przez cały okres trwania umowy,
- oprocentowanie w okresie oszczędzania, którego atrakcyjność zwiększana
jest (we wszystkich krajach) poprzez korzystanie z pomocy państwa, w
formie premii mieszkaniowej, dopłacanej corocznie na rachunek
oszczędnościowy klienta.

Kasy budowlane ze swoim specyficznym produktem - umową oszczędnościowo-
kredytową na cele mieszkaniowe - są niezbędnym uzupełnieniem sprawnie
funkcjonującego rynku usług finansowych. Kasy budowlane stanowią obok banków
oferujących kredyt hipoteczny podstawowy filar systemów finansowania potrzeb
mieszkaniowych.

Filarem funkcjonowania docelowego systemu oszczędzania na cele mieszkaniowe
oraz działania kas budowlanych jest umowa docelowego oszczędzania, zawierana
pomiędzy oszczędzającym, a kasą. Podstawową zasadą realizacji tej umowy jest
zachowanie ekwiwalentności wzajemnych świadczeń oszczędzającego i kasy, co
stanowi jedną z gwarancji płynności kas. Kasa przyjmuje wkłady oszczędnościowe
od oszczędzających i z gromadzonych w ten sposób środków udziela im kredytów na
realizację celów mieszkaniowych. W rozumieniu proponowanej ustawy, celem
mieszkaniowym jest zarówno budowa budynków mieszkalnych, zwłaszcza domów
jednorodzinnych, kupno mieszkań prywatnych i własnościowych, jak również
przebudowa, modernizacja i remont istniejącej substancji mieszkaniowej.
7



Funkcjonowanie systemu docelowego oszczędzania na cele mieszkaniowe można
przedstawić następująco: oszczędzający po podpisaniu umowy docelowego
oszczędzania, w której określona zostaje suma jego zamierzonych wydatków na cele
mieszkaniowe, systematycznie gromadzi na oprocentowanym koncie w kasie swój
wkład oszczędnościowy, przy czym podpisana umowa oraz zgromadzone
oszczędności uprawniają oszczędzającego do otrzymania kredytu w wysokości
równej kwocie zgromadzonego przez niego wkładu. Oprocentowanie kredytu w kasie
budowlanej jest niezależne od poziomu oprocentowania na rynku kapitałowym i
pozostaje niezmienne przez cały okres spłaty. Wysokość oprocentowania kredytu w
kasach budowlanych leży - nawet w krajach o niskiej inflacji - zdecydowanie poniżej
rynkowego oprocentowania kredytów. Zabezpiecza to przyszłego inwestora
mieszkaniowego przed ryzykiem zmiany warunków spłaty kredytu. Z chwilą
otrzymania kredytu przez oszczędzającego rozpoczyna się ściśle określony okres
spłaty. Dzięki gwarantowanemu stałemu oprocentowaniu kredytu możliwe jest
dokładne określenie zarówno wysokości comiesięcznych spłat, jak również łącznego
kosztu spłaty otrzymanego kredytu. Specjalne matematyczno-bankowe
"oprzyrządowanie" umowy docelowego oszczędzania w postaci tzw. taryf umożliwia
zaprezentowanie oszczędzającemu możliwych planów oszczędzania i spłaty kredytu
oraz ostatecznego obciążenia finansowego. Pozwala to oszczędzającemu wybrać
najkorzystniejszą dla niego taryfę umowy.

Przyjęcie proponowanej ustawy otworzy przed polskimi rodzinami szansę
skorzystania z podstawowej zalety systemu docelowego oszczędzania na cele
mieszkaniowe - dostępności kredytu mieszkaniowego o niskim i niezmiennym przez
cały okres spłaty oprocentowaniu. W gospodarce wolnorynkowej mieszkanie również
powinno być towarem. Tylko budownictwo mieszkaniowe funkcjonujące na zasadach
wolnorynkowych może stać się lokomotywą rozwoju gospodarczego. Z drugiej strony
każde państwo o rozwiniętej gospodarce rynkowej w mniejszym lub większym
stopniu wspiera finansowo swoich obywateli w realizacji ich potrzeb mieszkaniowych,
ułatwiając im nabycie specyficznego towaru, jakim jest mieszkanie.

Ustawa ściśle określa aktywny i efektywny sposób wspierania przez państwo
gromadzenia prywatnych środków finansowych na poprawę sytuacji mieszkaniowej,
preferując bezpośrednią formę pomocy finansowej w postaci premii, mieszkaniowej,
kierowanej do oszczędzających i powiększającej ich wkład oszczędnościowy. Jest to
forma obciążająca budżet państwa ex post. Premia mieszkaniowa, w przeciwieństwie
do ulgi podatkowej, uzależnia rozmiary pomocy od indywidualnego finansowego
wysiłku oszczędzającego, powiększa przyszły kapitał inwestycyjny, ma działanie
antyinflacyjne i stymuluje postawy pro-oszczędnościowe. Premia mieszkaniowa jest
nie tylko bardziej efektywna od stosowanej w innych systemach ulgi podatkowej, lecz
także bardziej sprawiedliwa społecznie. Zaangażowanie finansowe państwa
ogranicza się w tym przypadku tylko i wyłącznie do jednorazowego corocznego
przekazywania za pośrednictwem kas prostej do oszacowania, łącznej sumy premii
mieszkaniowych dla oszczędzających w tym systemie. Kasy budowlane zdejmują,
też z urzędów centralnych całą, "papierkową robotę" z tym związaną.

Wskazanie źródeł finansowania ustawy.

8

Wstępna analiza wysokości obciążenia budżetu państwa z tytułu wypłacania premii
oszczędzającym w tym systemie, przedstawiona w poniższej tabeli wskazuje, że
poziom tego obciążenia stanowiłby nieznaczny procent nakładów budżetowych
ponoszonych corocznie na sektor mieszkalnictwa.

Przyjęcie liczby nowych osób corocznie przystępujących do oszczędzania w kasach
budowlanych na poziomie 200-250 tys. wydaje się być realnym biorąc pod uwagę
liczbę udzielanych obecnie w ciągu roku kredytów hipotecznych (na poziomie 200
tys.), liczbę inwestycji mieszkaniowych w budowie, oraz liczbę wydawanych
pozwoleń budowlanych. Ten relatywnie niski poziom przyjętej liczby nowych
oszczędzających uwarunkowany jest przede wszystkim negatywnymi
doświadczeniami z podejmowanymi w Polsce kolejnymi próbami uruchomienia
nowych systemów finansowania mieszkalnictwa (książeczki mieszkaniowe, kasy
mieszkaniowe). Zakłada się, że od 7 roku poziom oszczędzających (a więc i
korzystających z premii budżetowej) stabilizuje się wskutek przechodzenia części
klientów kas budowlanych z fazy oszczędzania do fazy realizacji inwestycji i spłaty
kredytu.

Pomimo zaproponowanego w ustawie poziomu premiowanych corocznie nowo
zaoszczędzonych środków w wysokości 12.000,- zł do analizy przyjęto uśredniony
poziom gromadzonych oszczędności w wysokości 5.000,- zł. Przy takim założeniu
roczne obciążenie budżetu z tytułu premiowania oszczędzających w kasach
budowlanych wynosiłoby, przy stałym poziomie premii w wysokości 20 % w kwocie
1.000,00 złotych średnio na jednego oszczędzającego w roku poprzedzającym.


Symulacja wydatków budżetowych na premie dla oszczędzających

2014
2015 2016
2017
2018
2019
2020
2021
Liczba nowych








oszczędzających
200
200
250
250
250
250
250
250
(tys.)
Łączna liczba








oszczędzających
200
400
650
900
1.150 1.400 1.650
1.900
(tys.)
Obciążenie budżetu







premią (w mld zł)
0
0,2
0,4
0,65
0,9
1,15
1,4
1,65
Fundusz kredytowy







(mld zł)
1,0
3,0
6,5
13,0
18,0
27,0
38,0
45,0


Należy raz jeszcze podkreślić, że wypłacane obywatelom premie są jedynym,
prostym do prognozowania kosztem budżetu wynikającym z uruchomienia i
funkcjonowania proponowanego w projekcie ustawy systemu. Proponowany system
nie wymaga ulg podatkowych dla Kas budowlanych, kapitału dla ich uruchomienia,
gwarancji skarbu państwa dla oszczędności gromadzonych w tym systemie, jak
również nie zakłada korzystania z preferencyjnych środków publicznych dla
regulowania płynności. Premie mieszkaniowe zasilają fundusz kredytowy Kas i służą
wyłącznie realizowaniu jej podstawowej działalności kredytowej. Koszty działania Kas
pokrywane są, z pobieranych prowizji i opłat oraz minimalnej marży w założeniu nie
9