Poselski projekt ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych i o wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe

Warszawa, 5 czerwca 2013 r.
BAS-WAPEiM-1247/13

Pani Ewa Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej

Opinia prawna
w sprawie stwierdzenia, czy poselski projekt ustawy o kasach
oszczędnościowo-budowlanych i o wspieraniu przez państwo oszczędzania
na cele mieszkaniowe (przedstawiciel wnioskodawców: poseł Krystyna
Łybacka) jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej
w rozumieniu art. 95a regulaminu Sejmu

Projekt ustawy określa zasady: 1) tworzenia i funkcjonowania kas
oszczędnościowo-budowlanych (dalej jako: „kasy”), 2) oszczędzania przez
osoby fizyczne na cele mieszkaniowe, 3) udzielania kredytów mieszkaniowych.
Projektodawcy proponują, aby kasy były bankami tworzonymi i działającymi
w formie spółek akcyjnych, których działalność polegałaby na przyjmowaniu na
imienne rachunki docelowego oszczędzania wkładów oszczędnościowych od
osób fizycznych i udzielaniu im kredytów na cele mieszkaniowe. Zgodnie
z projektem ustawy umową docelowego oszczędzania na cele mieszkaniowe
byłaby umowa zawarta między kasą a osobą fizyczną, określająca wysokość
docelowej sumy umowy, warunki oszczędzania oraz udzielania kredytu na cele
mieszkaniowe realizowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Osobie
fizycznej oszczędzającej w kasie ma przysługiwać premia mieszkaniowa,
udzielana corocznie ze środków budżetu państwa w wysokości 20%
zgromadzonych w danym roku wkładów oszczędnościowych.
Projekt ustawy nie zawiera przepisów mających na celu wykonanie
prawa Unii Europejskiej.
Poselski projekt ustawy o kasach oszczędnościowo-budowlanych
i o wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe nie jest
projektem ustawy wykonującej prawo UE w rozumieniu art. 95a ust. 3
regulaminu Sejmu.


Dyrektor Biura Analiz Sejmowych


Zbigniew Wrona






Warszawa, dnia 4 lipca 2013 r.



   
S D NAJWYŻSZY
BIURO STUDIÓW i ANALIZ
Pl. Krasińskich 2/4/6, 00-951 Warszawa
BSA V – 021 - 237/13



Opinia dotycząca poselskiego projektu ustawy o kasach oszczędnościowo-
budowlanych i o wspieraniu przez państwo oszczędzania na cele
mieszkaniowe


Przedłożony do zaopiniowania projekt przewiduje stworzenie systemu
oszczędzania na cele mieszkaniowe w kasach oszczędnościowo-budowalnych,
połączonego ze wsparciem państwa (corocznie naliczana premia mieszkaniowa w
wysokości 20% od kwoty oszczędności zgromadzonych w danym roku nie wyższej
niż 12.000 zł). Umowy oszczędnościowo-kredytowe zawierane przez osoby fizyczne
zawierane z tego typu kasami w wielu krajach europejskich sprawdzają się jako
efektywny sposób finansowania celów mieszkaniowych. Projekt zakłada, że w ten
sposób stanie się dostępny nowy rodzaj kredytów przeznaczonych na budownictwo
mieszkaniowe, charakteryzujący się niskim i niezmiennym w trakcie trwania umowy
oprocentowaniem.
Przedłożony projekt w przeważającej części dosłownie powtarza treść ustawy
z dnia 5 czerwca 1997 r. o kasach oszczędnościowo-budowlanych i wspieraniu przez
państwo oszczędzania na cele mieszkaniowe (Dz. U, Nr 85, poz. 538 ze zm.), która
została uchylona z dniem 1 stycznia 2002 r. Główne różnice między ustawą z 1997 r.
a opiniowanym projektem (np. wydłużenie z dwóch do trzech lat okresu
oszczędzania, od którego uzależniona jest możliwość uzyskania kredytu, obniżenie
wysokości premii z 30% do 20%) oznaczają pogorszenie warunków oszczędzania.
Ustawa z 1997 r. została uchwalona z inicjatywy posłów. W uzasadnieniu
opiniowanego projektu zaznaczono, że uruchomienie kas było niemożliwe z powodu
niewydania aktów wykonawczych oraz zainicjowania przez rząd innego systemu kas
mieszkaniowych (opartych na ustawie z dnia 26 października 1995 r. o niektórych
1

formach popierania budownictwa mieszkaniowego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.
255). Ta ostatnia ustawa obowiązuje nadal, a opiniowany projekt nie przewiduje jej
uchylenia. W uzasadnieniu brak natomiast wyjaśnienia, czy ustawa z 1995 r. o
„rządowych” kasach mieszkaniowych może obowiązywać jednocześnie z nową
ustawą, której dotyczy projekt.
Ponadto projekt nasuwa wiele zastrzeżeń i wymaga istotnych zmian nawet w
zakresie, w jakim pokrywa się z wcześniej obowiązująca ustawą z 1997 r.
Ustawa powinna nakładać na kasy oszczędnościowo-budowlane obowiązek
udzielenia osobom fizycznym przed zawarciem umowy docelowego oszczędzania
informacji dotyczących treści proponowanej umowy, zwłaszcza że umowa ta
obejmuje również udzielenie kredytu i jego spłatę. Dla porównania – rozbudowane
obowiązki w zakresie informacji przedumownej zawiera ustawa z dnia 12 maja 2011
r. o kredycie konsumenckim (Dz. U. Nr 126, poz. 715 ze zm.). Artykuł 8 ust. 3 i 4
projektu przewiduje jedynie, że kasy wydają regulaminy umów docelowego
oszczędzania stanowiące załącznik będący integralną częścią umowy docelowego
oszczędzania i że postanowienia regulaminów są dla stron wiążące, jeżeli strony w
umowie nie ustalą odmiennie swoich praw i obowiązków. Wydaje się, że regulamin
taki powinien być doręczony przed zawarciem umowy i od tego powinno zależeć
związanie strony jego treścią (zob. art. 384 k.c.). Sformułowanie „wydanie
regulaminu” jest niejasne – nie wiadomo, kiedy i komu ma on być wydany.

Ustawa powinna wyraźnie dopuszczać możliwość wypłaty oszczędności z
kasy oszczędnościowo-budowlanej na żądanie oszczędzającego w każdym czasie.
Projekt przewiduje tylko, że umowa określa warunki zmiany postanowień umowy
oraz warunki wypowiedzenia (art. 8 ust. 1 pkt 7 i 9), oraz że wycofanie środków
zgromadzonych na rachunku w kasie i przeznaczenie ich na inne cele niż określone
w umowie rodzi obowiązek zwrotu na rachunek kasy równowartości premii wraz z
odsetkami ustawowymi (art. 13), co zasadniczo nie budzi wątpliwości. W rezultacie
jednak umowa może tak określać warunki wypowiedzenia, że skrajnie ograniczy
oszczędzającemu możliwość wypowiedzenia umowy i wycofania zgromadzonych
środków, uzależniając ją od określonych okoliczności.
Artykuł 8 ust. 1 projektu przewiduje, że umowa docelowego oszczędzania
powinna określać cele mieszkaniowe, o których mowa w art. 7. Nie jest jasne, czy
umowa może zawierać ogólne sformułowanie „cele mieszkaniowe”, czy też musi
określać jeden bądź więcej celów wskazanych w art. 7. Może to mieć konkretne
2

konsekwencje w sytuacji, gdy oszczędzający wycofa środki zgromadzone na
rachunku i przeznaczy je „na inne cele niż określone w umowie” (art. 14 ust. 1
projektu), gdyż musi wówczas zwrócić premię wraz z odsetkami ustawowymi. W
sytuacji, gdy w umowie wskazany zostałby jeden cel mieszkaniowy (np. odpłatne
nabycie domu), a oszczędzający wycofałby środki i przeznaczył je, niezmieniając
umowy, na inny cel mieszkaniowy (np. uzyskanie spółdzielczego prawa do lokalu
mieszkalnego), który nie był wskazany w umowie, wydaje się, że żądanie od niego
zwrotu premii nie byłoby słuszne, natomiast wymagałby tego art. 14 ust. 1 w
proponowanym brzmieniu. Problem ten może być rozwiązany przez zastąpienie w
tym przepisie sformułowania „na inne cele niż określone w umowie” sformułowaniem
„na cele inne niż mieszkaniowe w rozumieniu art. 7”. Oczywiście zmiana celu
mieszkaniowego mogłaby zostać wprowadzona do umowy, ale wymagałoby to zgody
kasy. Tymczasem wydaje się, że oszczędzający powinien mieć prawo wycofania
oszczędności bez negocjowania z kasą i przeznaczenia ich na inny cel mieszkaniowy
bez utraty premii. Tylko wycofanie połączone z przeznaczeniem na inny cel niż
mieszkaniowy powinno powodować skutek w postaci obowiązku zwrotu premii.
W art. 13 projektu należy precyzyjnie określić, od jakiej kwoty naliczana jest
premia mieszkaniowa ze środków budżetu państwa. Proponowany przepis mówi o
„oszczędnościach”. Nie wiadomo, czy są to tylko wpłaty pieniężne oszczędzającego,
czy także oprocentowanie od wkładów naliczane przez kasę (zob. art. 9 projektu).
Zawarte w art. 13 pkt 3 projektu sformułowanie, że „nadwyżka oszczędności
może być podstawą do uzyskania premii w kolejnych latach, jednakże do wysokości
tej kwoty” (12.000 zł), może być interpretowane jako uznaniowość przyznawania
premii od nadwyżki, co wydaje się niedopuszczalne i sprzeczne z założeniem
ustawy.
Należy ustanowić obowiązek kas oszczędnościowo-budowalnych
powiadamiania Ministra Finansów o każdym wycofaniu oszczędności przez osobę
fizyczną, a nie zakładać jedynie coroczną informację o stanie oszczędności
przewidzianą w art. 15 projektu. Skarb Państwa powinien bowiem móc odzyskiwać
premie na bieżąco, a nie dopiero na koniec każdego roku.
W art. 14 ust. 2 projektu należy zapewnić osobie fizycznej możliwość
decydowania, na którym rachunku docelowego oszczędzania chce mieć doliczoną
premię.
3

Zdecydowanie zbyt szeroko ujęta jest delegacja dla Rady Ministrów do
wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb udzielania premii
mieszkaniowej, a także jej zwrotu, oraz tryb rozliczeń kasy z budżetem państwa z
tytułu udzielonych premii, przewidziana w art. 14 ust. 4 projektu. W uzasadnieniu
wymieniono bardzo liczne kwestie, które mają być uregulowane w aktach
wykonawczych Rady Ministrów. Należą do nich na przykład: korzystanie przez osoby
fizyczne, w tym niepełnoletnie, z prawa do premii mieszkaniowej, zawieranie umów z
kasą przez rodziców lub opiekunów prawnych na rzecz niepełnoletnich uprawnionych
do korzystania z premii, oszczędzania na jednym rachunku w kasie przez
małżeństwo, zachowania prawa do premii bez konieczności realizowania celu
mieszkaniowego. Tak doniosłe regulacje, które dotyczą istoty funkcjonowania
systemu finansowania celów mieszkaniowych stworzonego przez proponowaną
ustawę, nie mogą pozostawać w gestii Rady Ministrów. Stabilność tego systemu
musi być gwarantowana regulacją rangi ustawowej. Ponadto proponowane przepisy
dotyczą prawa własności, której szczególną ochronę przewiduje art. 64 Konstytucji
RP. Proponowany art. 14 ust. 4 projektu nie spełnia także wymagań przewidzianych
w art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane
przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia
zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie to powinno określać
organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do
uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Sformułowane w projekcie
upoważnienie dla Rady Ministrów nie zawiera żadnych wytycznych.
Z tych powodów powyższe przepisy projektu ustawy zostały zaopiniowane
negatywnie.





4