Rządowy projekt ustawy o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez ludzi młodych

własnego, jeżeli po dniu złożenia wniosku o wsparcie naruszony został warunek, o którym
mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, a finansowe wsparcie zostało już wypłacone przez BGK.
W obu wskazanych w art. 15 ust. 1 i 2 przypadkach projekt określa zasadę, zgodnie z którą
zwrot środków nabywca lokalu mieszkalnego dokonuje za pośrednictwem instytucji
kredytującej (ust. 3).
Jak wskazano powyżej w uzasadnieniu kredyt, o którym mowa w art. 3 projektu, będzie mógł
zostać udzielony wyłącznie przez instytucję uprawnioną do udzielania kredytów po
podpisaniu stosownej umowy w tej sprawie z Bankiem Gospodarstwa Krajowego. W art. 16
projektu wskazano umowy zawierane pomiędzy ww. stronami, jako formę, w jakiej będą
mogły zostać dookreślone – w bardziej szczegółowym i niezbędnym zakresie – tryb i terminy
przekazywania wniosków o finansowe wsparcie, rozpatrywania tych wniosków
i przekazywania przez BGK środków z tytułu udzielonego wsparcia. Zaproponowane
rozwiązanie pozwoli uniknąć zagrożenia nadmiernego ingerowania przepisami ustawy
w kwestie szczegółowe, jakie mogą się wiązać z udzielaniem finansowego wsparcia
w relacjach pomiędzy BGK a instytucjami kredytującymi, tj. rozstrzygania ustawowo kwestii
technicznych w takim zakresie, który nie jest wymagany, a który mógłby stanowić barierę
ograniczającą osiągniecie celów ustawy. Proponowane w tym względzie rozwiązanie
uwzględnia charakter Banku Gospodarstwa Krajowego, którego szczególne zadania i zakres
działalności określa ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego
(Dz. U. Nr 65, poz. 594, z późn. zm.). Wymagany zakres tych umów (bez przesądzania
bardziej szczegółowych rozwiązań dotyczących trybu, terminów itp.) zostanie określony
w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania
i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, wydanego na podstawie art. 17
ust. 2 przedstawionego projektu.
W art. 17 określono obowiązki sprawozdawcze i ewidencyjne Banku Gospodarstwa
Krajowego w zakresie realizacji finansowego wsparcia udzielanego na podstawie ustawy.
Zawarto także delegację ustawową do określenia przez ministra właściwego do spraw
budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego i mieszkalnictwa,
w drodze rozporządzenia, zakresu postanowień zawartych w umowach, o których mowa
w art. 2 pkt 8 oraz zakresu informacji przekazywanych przez BGK, zapewniających
efektywne wykorzystanie środków Funduszu Dopłat, z którego finansowe wsparcie będzie
udzielane, jak również bieżące monitorowanie realizacji ustawy.
30

W art. 18 projektu ustawy określono termin sporządzenia dla Rady Ministrów dokumentu
zawierającego ewaluację realizacji celów ustawy. Proponuje się, aby obowiązek sporządzenia
stosownego opracowania spoczywał na ministrze właściwym ds. budownictwa, lokalnego
planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa i został zrealizowany do
końca I kwartału 2017 r. Proponowany termin umożliwi dokonanie ewaluacji programu
z uwzględnieniem okresu wdrażania rozwiązań oraz specyfiki przedsięwzięć budownictwa
mieszkaniowego.
Rozdział 4 ustawy dotyczy zmian w przepisach obowiązujących.
W art. 19 zawarto zmiany w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób
fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.). Zgodnie z zasadą powszechności
przedmiotowej opodatkowania, przysporzenie dla nabywcy lokalu mieszkalnego z tytułu
finansowego wsparcia udzielanego na podstawie przedłożonego projektu ustawy podlega
opodatkowaniu podatkiem dochodowym. Aby zapobiec częściowemu zneutralizowaniu
efektów pomocy państwa, zaproponowano wprowadzenie stosownego zwolnienia
przedmiotowego do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
Art. 20 zawiera zmiany techniczne ustawy z dnia 5 grudnia 2002 r. o dopłatach do
oprocentowania kredytów mieszkaniowych o stałej stopie procentowej. Zmiana ta wprowadza
uzupełnienie katalogu celów, na jakie mogą być wydatkowane środki Funduszu Dopłat,
o finansowe wsparcie udzielane na podstawie przedłożonego projektu ustawy.
Propozycje zmian zawarte w art. 21 projektu dotyczą rozszerzenia możliwości stosowania
najmu okazjonalnego. Aktualnie z instytucji najmu okazjonalnego mogą korzystać tylko
osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej w zakresie najmu lokali
mieszkalnych. W związku ze zgłaszanymi wnioskami i postulatami proponuje się umożliwić
korzystanie z instytucji najmu okazjonalnego lokali mieszkalnych również przez podmioty
prowadzące działalność gospodarczą. Zgodnie z wymaganiami ustawy do umowy najmu
okazjonalnego lokalu załącza się oświadczenie najemcy w formie aktu notarialnego,
w którym najemca poddał się egzekucji i zobowiązał się do opróżnienia i wydania lokalu
używanego na podstawie umowy najmu okazjonalnego lokalu w terminie wskazanym
w żądaniu, po wygaśnięciu lub rozwiązaniu umowy najmu okazjonalnego lokalu. Ponadto
w celu korzystania z tego rodzaju umowy właściciel zgłasza zawarcie umowy najmu
okazjonalnego lokalu naczelnikowi urzędu skarbowego właściwemu ze względu na miejsce
zamieszkania właściciela, w terminie 14 dni od dnia rozpoczęcia najmu.
31

Zgodnie z propozycją obowiązek zgłaszania zawarcia umowy najmu okazjonalnego lokalu
naczelnikowi urzędu skarbowego będzie dotyczył tylko osób fizycznych nieprowadzących
działalności gospodarczej. Natomiast oświadczenie najemcy w formie aktu notarialnego,
o którym mowa wyżej, będzie obowiązywać zarówno w przypadku umów najmu lokali,
których właścicielem jest osoba fizyczna, jak i podmiot prowadzący działalność gospodarczą.
W przypadku bezskutecznego upływu żądanego terminu opróżnienia lokalu, po wygaśnięciu
lub rozwiązaniu umowy najmu okazjonalnego lokalu, właściciel składa do sądu wniosek
o nadanie klauzuli wykonalności aktowi notarialnemu, w którym najemca poddał się
egzekucji i zobowiązał się do opróżnienia lokalu.
Jeżeli umowa najmu okazjonalnego będzie zawierana z podmiotem prowadzącym działalność
gospodarczą, najemca nie będzie miał obowiązku, ale będzie mógł wskazać inny lokal,
w którym będzie mógł zamieszkać w przypadku wykonania egzekucji obowiązku opróżnienia
lokalu.
Rozdział 5 ustawy dotyczy przepisów przejściowych i końcowych. W rozdziale tym
umieszczono również przepisy dotyczące mechanizmu limitowania środków budżetowych
przeznaczonych na realizację programu oraz mechanizmy korygujące, mające zastosowanie
w sytuacji zagrożenia przekroczenia tych limitów.
Art. 22 i 26 określają tryb wygaszenia systemu zwrotu podatku VAT, zapowiedzianego
w dokumencie przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 30 listopada 2010 r. pt. „Główne
problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do
2020 roku”. Zgodnie z tym dokumentem, polityka mieszkaniowa państwa w okresie 10 lat
będzie zmierzała do racjonalizacji struktury wydatków budżetowych na mieszkalnictwo.
Jednym z kierunków działań będzie w tym kontekście lepsze adresowanie poszczególnych
instrumentów wsparcia. Wsparcie finansowe powinno być przeznaczane na realizację
priorytetów polityki mieszkaniowej i zaspokajaniu potrzeb finansowych określonych grup
beneficjentów. Grupą taką, zidentyfikowaną przez rząd, są między innymi młodzi ludzie
podejmujący decyzje o założeniu rodziny i urodzeniu dzieci.
W celu sfinansowania instrumentu wsparcia adresowanego do tej grupy osób, zapowiedziano
szereg działań racjonalizujących strukturę wydatków państwa, w tym wygaszenie z dniem
1 stycznia 2014 r. systemu zwrotu osobom fizycznym części wydatków związanych
z budownictwem mieszkaniowym. Jednocześnie w powyższym dokumencie zadeklarowano
zachowanie praw nabytych.
32

System zwrotu części wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym jest
wykorzystywany przez osoby budujące lub remontujące budynki lub lokale mieszkalne.
Celem jego wprowadzenia była redukcja negatywnych konsekwencji dla rynku budowlanego
spowodowanych wzrostem stawki VAT na materiały budowlane po przystąpieniu Polski do
Unii Europejskiej. Jak pokazują dane statystyczne przeciętna wysokość zwrotu wynosiła
ok. 2 tys. zł.) Oznacza to, że system był wykorzystywany głównie w przypadku niewielkich
prac remontowych.
Podstawową wadą obecnego systemu, w kontekście założeń polityki mieszkaniowej państwa
do 2020 roku, jest brak bezpośredniej adresowalności finansowego wsparcia. Ustawa nie
określa bowiem limitów dochodowych uprawniających poszczególnych beneficjentów do
korzystania z systemu zwrotu. Ponadto wydaje się, że obecny system ma ograniczony wpływ
na stymulowanie rynku budowlanego. Aby korzystać ze zwrotu należy wcześniej
wydatkować własne środki i gromadzić faktury uprawniające do otrzymania zwrotu z urzędu
skarbowego. Oznacza to, że sama kwota zwrotu nie pełni bezpośrednio funkcji motywacyjnej
do podjęcia inwestycji i tym samym nie generuje efektów mnożnikowych w gospodarce.
Można założyć, że nawet w przypadku braku systemu zwrotu, większość potencjalnych
beneficjentów systemu i tak poniosłaby wydatki na sfinansowanie planowanych prac
remontowych lub budowlanych.
W związku z powyższymi argumentami, projekt ustawy zakłada sfinansowanie programu
wsparcia młodych ludzi w nabyciu własnego mieszkania ze środków zaoszczędzonych
w wyniku wygaszenia systemu zwrotu osobom fizycznym części wydatków związanych
z budownictwem mieszkaniowym.
Osoby fizyczne, które przed dniem 1 stycznia 2014 r. poniosły wydatki na zakup materiałów
budowlanych, o których mowa w ustawie o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków
związanych z budownictwem mieszkaniowym, będą mogły ubiegać się o częściowy zwrot
tych wydatków (tj. poniesionych od 1 maja 2004 r. do 31 grudnia 2013 r.) na
dotychczasowych zasadach, w ciągu 5 lat liczonych od 2014 r. W celu złagodzenia skutków
budżetowych związanych z realizacją faktur wystawionych do dnia 31 grudnia 2013 r.
(ostatni dzień obowiązywania uprawnień z tytułu zwrotu części wydatków) i rozłożeniem
tych skutków w czasie zaproponowano, że faktury wystawione w poszczególnych latach będą
mogły być zrealizowane do określonej w ustawie daty (art. 22 ust. 2).

6) Szczegółowe dane dotyczące funkcjonowania systemu zwrotu osobom fizycznym części wydatków
związanych z budownictwem mieszkaniowym zostały przedstawione w ocenie skutków regulacji (OSR).
33

Biorąc pod uwagę uwarunkowania realizacji budżetu państwa, okres wymagany na wdrożenie
przepisów ustawy (podpisanie stosownych umów przez BGK z instytucjami kredytującymi)
oraz przewidywane w projekcie objęcie możliwością dofinansowania mieszkań już
użytkowanych na podstawie umowy najmu (na zasadach wynikających z art. 5 projektu
ustawy) w art. 23 zaproponowano wprowadzenie rozwiązania określającego najwcześniejszy
termin przyjmowania wniosków o finansowe wsparcie, ustalając go na początek 2014 r,
(ust. 1).
Ponadto w ust. 2 przewidziano sytuację wynikającą z praw nabytych beneficjentów
finansowego wsparcia związanych z możliwością uzyskania dodatkowego wsparcia w formie
spłaty części kredytu w przypadku urodzenia lub przysposobienia trzeciego (lub kolejnego)
dziecka. Ustawa pozwala na składanie wniosków o dodatkowe wsparcie w okresie 5 lat od
dnia zawarcia umowy ustanowienia lub przeniesienia własności lokalu mieszkalnego (art. 8
ust. 1 pkt 1). Ponadto, beneficjent będzie mógł złożyć taki wniosek w okresie 6 miesięcy od
urodzenia lub przysposobienia dziecka (art. 12 ust. 1). Powoduje to, że wnioski o dodatkowe
wsparcie będą mogły być realizowane poza okresem przewidzianym w ustawie na wypłatę
wniosków o dofinansowanie wkładu własnego. W praktyce wnioski te będą mogły być
składane w latach 2019–2023. Projekt ustawy wskazuje Fundusz Dopłat jako źródło
finansowania wsparcia z tytułu jednorazowej spłaty części kredytu, tj. należności
przysługujących nabywcom lokali mieszkalnych po spełnieniu przez nich warunków
ustawowych, jako konsekwencja skorzystania przez tych nabywców w okresie 2014–2018
z pomocy w formie dofinansowania wkładu własnego.
W art. 24 projektu ustawy określony został wyrażony kwotowo maksymalny limit wydatków
budżetu państwa przeznaczony corocznie na realizację programu w przyjętym 5-letnim
okresie umożliwiającym składanie wniosków o dofinansowanie wkładu własnego.
Zważywszy, że wprowadzenie proponowanego instrumentu wsparcia wpłynie na zmianę
wysokości wydatków budżetowych w stosunku do wielkości wynikających z obecnych
przepisów, określenie limitów stanowi realizację art. 50 ust. 1a ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.). Zgodnie
z przyjętym w projekcie ustawy zapisem, wysokość finansowego wsparcia wypłaconego ze
środków Funduszu Dopłat w pierwszym roku realizacji ustawy nie będzie mogła przekroczyć
kwoty 600 mln zł. W kolejnych latach funkcjonowania programu (2015–2018) ich
maksymalna wysokość nie będzie przekraczała kwot wskazanych w art. 24 ust. 1 projektu,
przyporządkowanych do poszczególnych lat tego okresu. Maksymalne limity wydatków
34