Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw

U Z A S A D N I E N I E

Projekt przedmiotowej ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych oraz
niektóre inne ustawy został opracowany ze względu na konieczność wdrożenia
do polskiego porządku prawnego przepisów dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z
dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę
1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infra-
struktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. U. UE L Nr 157 z 09.06.2006, str. 8),
zwanych dalej odpowiednio „dyrektywą 2006/38/WE” lub „dyrektywą
1999/62/WE”.
Proponowane zmiany ustawowe dotyczą również innych kwestii związanych
z systemem opłat za korzystanie z dróg publicznych w Polsce, tj.:
1) zastąpienia systemu ryczałtowych opłat za przejazd pojazdu samochodo-
wego po drogach krajowych (tzw. „opłaty winietowe” lub „system winietowy”)
systemem opłat za przejazd zależnych od przejechanego kilometrażu, na-
zywanych w języku potocznym mytem lub opłatami bezpośrednimi, pobiera-
nych za pomocą środków elektronicznych (zdefiniowanych w projekcie jako
„opłaty elektroniczne”) ,
2) w konsekwencji rozwiązania opisanego w pkt. 1 przywrócone zostają zasa-
dy poboru opłat za przejazd po autostradach płatnych obowiązujące przed
dniem 1 września 2005 r. Oznacza to zniesienie prawa do nieodpłatnego
przejazdu pojazdów ciężarowych po autostradach płatnych na podstawie
posiadanej karty opłaty winietowej, a tym samym brak przesłanek do wypła-
ty spółkom, z którymi zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącz-
nie eksploatację autostrady płatnej („spółki koncesyjne”), zwrotu środków fi-
nansowych (tzw. „rekompensat”) z tego tytułu.
Wprowadzenie powyżej opisanych zmian zostało dokonane przez nowelizację
niżej wymienionych ustaw:
1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r.
Nr 19, poz. 115 i Nr 23, poz. 136),
2) ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Kra-
jowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571, z późn.
zm.),
3) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r.
Nr 125, poz. 874),
4) ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego prze-
znaczenia (Dz. U. Nr 23, poz. 136).
Celem wdrażanej dyrektywy 2006/38/WE jest harmonizacja warunków dotyczą-
cych pobierania opłat winietowych i opłat typu myto za korzystanie z dróg na
terytorium państw członkowskich od pojazdów ciężarowych.
Termin wdrożenia dyrektywy 2006/38/WE, zgodnie z jej art. 2 pkt 1, upływa
z dniem 10 czerwca 2008 r.
Dyrektywa 2006/38/WE zmienia dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania
opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe,
która reguluje sposób pobierania opłat oraz sposób określenia wysokości sta-
wek opłat.
Dyrektywa 2006/38/WE wprowadza szereg zmian związanych z mechanizmem
ustalania stawek pobierania opłat od niektórych pojazdów ciężarowych korzy-
stających z infrastruktury drogowej oraz obejmuje swoim zakresem przedmio-
towym pojazdy ciężarowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t. Po-
nieważ w Polsce stosuje się już przepisy odnoszące się do pojazdów o ww. do-
puszczalnej masie całkowitej w niniejszej nowelizacji wdraża się dyrektywę
2006/38/WE w pozostałym wymaganym zakresie.
Zasadniczo zarówno dyrektywa 1999/62/WE, jak i dyrektywa 2006/38/WE prze-
widują dwa alternatywne rodzaje opłat, które państwo członkowskie może
wprowadzić na swoim terytorium dla pojazdów nimi objętych. Są to opłaty typu
winietowego (opłaty za określony czas korzystania z infrastruktury) lub opłaty
typu myto (opłata za przejechane kilometry). Ze względu na to, że przedmioto-
wy projekt przewiduje likwidację obowiązującego systemu winietowego oraz
wprowadzenie możliwości nakładania wyłącznie opłat za przejazd (opłaty typu

2
myto) projekt uwzględnia regulacje dyrektywy 2006/38/WE związane wyłącznie
z tym typem opłat.
Obecny system poboru opłat za przejazd po drogach krajowych od pojazdów
ciężarowych oraz autobusów jest oparty na opłatach ryczałtowych (typu winie-
towego), uiszczanych przez podmioty wykonujące po drogach krajowych prze-
wóz drogowy pojazdami ciężarowymi o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej
3,5 t oraz autobusami (art. 42 ustawy o transporcie drogowym oraz przepisy
rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za
przejazd po drogach krajowych).
Są to opłaty uiszczane poprzez zakup odpowiedniej karty opłaty (tzw. winiety)
stanowiącej prawo do przejazdu po drogach krajowych przez odpowiedni okres
(od jednego dnia do jednego roku). Opłaty tego rodzaju nie mają związku z ilo-
ścią przejechanych kilometrów na sieci dróg krajowych, nie oddają więc w od-
powiedni sposób kosztów wynikających ze zużycia dróg krajowych, jakie powo-
dują przejazdy pojazdów ciężarowych.
System winietowy został wprowadzony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej
w 1997 r. ustawą z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania między-
narodowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 106, poz. 677, ze zm.) i obejmo-
wał jedynie transport międzynarodowy.
Objęcie systemem winietowym transportu krajowego nastąpiło w 2002 r. na
mocy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U.
z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.).
W tym czasie, zgodnie z ustawą z dnia 27 października 1994 r. o autostradach
płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256,
poz. 2571, ze zm.), pobierane były również opłaty za przejazd pojazdów cięża-
rowych po autostradach płatnych (opłaty typu myto).
W związku z zaistniałym wówczas zarzutem tzw. podwójności opłat, postawio-
nym przez Komisję Europejską w świetle zapisów dyrektywy 1999/62/WE,
w 2005 r. dokonano zmiany ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym
Funduszu Drogowym. Zmiana ta polegała na zwolnieniu pojazdów ciężarowych
z opłat za przejazd płatnymi odcinkami autostrad po okazaniu winiety i wyłącz-
nie w okresie ważności opłat winietowych, w zamian za zwrot środków finanso-

3
wych dla spółek koncesyjnych. Zwrot środków finansowych (tzw. rekompensa-
ta) następuje z Krajowego Funduszu Drogowego z wpływów ze sprzedaży wi-
niet i innych opłat pobieranych na podstawie przepisów o transporcie drogo-
wym.
Zmiana przepisów w tym zakresie nastąpiła jednak przy założeniu tymczaso-
wości przyjętych rozwiązań, tj. na okres roku – dwóch lat (po pierwsze dla unik-
nięcia zarzutu Komisji Europejskiej o istnieniu tzw. podwójności opłat, po drugie
wobec planowanego przez Rząd wprowadzenia – jako docelowego – modelu
pobierania opłat typu myto) oraz powiązaniu wysokości wypłat rekompensat
z wysokością wpływów z opłat winietowych.
Z analiz wykonanych na potrzeby resortu infrastruktury wynika, że stały wzrost
ruchu ciężarowego na autostradach i indeksacja stawki rozliczeniowej będącej
podstawą do kalkulacji wielkości rekompensaty wpływać będą na wzrost wiel-
kości środków finansowych wypłacanych spółkom koncesyjnym. Obecnie prze-
jazd pojazdu ciężarowego kategorii IV przez 3 odcinki autostrady płatnej A2,
między Koninem a Nowym Tomyślem, posiadającego wykupioną winietę jedno-
dniową (o wartości 27 zł), powoduje obowiązek wypłaty rekompensaty ze środ-
ków Krajowego Funduszu Drogowego dla spółki koncesyjnej w wysokości około
190 zł. Należy się spodziewać, że już od 2009 r. wielkości kwot rekompensat
przekroczą uzyskiwane wpływy ze sprzedaży winiet i innych opłat pobieranych
na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Najnowsze szacunki Generalnej
Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wskazują, że wielkość rekompensat może
przewyższyć wpływy z opłat i kar określonych w ustawie o transporcie drogo-
wym i ustawie o drogach publicznych o ok. 150 mln zł już w roku bieżącym. Do-
datkowo rozwój sieci drogowej doprowadziłby do skokowego wzrostu wypłat
rekompensat z chwilą oddania do ruchu kolejnych odcinków autostrad płatnych:
A1 Gdańsk-Nowe Marzy oraz A2 wiecko-Nowy Tomyśl, a w dalszej perspek-
tywie również A1 Stryków-Pyrzowice oraz A2 Stryków-Konotopa. Z tego wzglę-
du, a także ze względu na planowany do wprowadzenia jako docelowy system
opłat typu myto, wystąpiła konieczność zmiany prawa w zakresie obowiązują-
cego systemu opłat za korzystanie z dróg publicznych, na który dziś składają
się opłaty winietowe (sieć dróg krajowych) oraz opłaty za przejazd autostradą
(odcinki autostrad płatnych), na rzecz wyboru jednego systemu opłat, tj. opłat

4
typu myto, i to w sposób niepowodujący tzw. podwójności opłat. Opracowanie
projektu przedmiotowej ustawy nastąpiło niezwłocznie po zrealizowaniu nie-
zbędnych w tym zakresie ekspertyz o charakterze prawnym oraz ekonomiczno-
-finansowym.
Projekt przewiduje – z dniem 1 lipca 2008 r. – zniesienie systemu winietowego
(przy czym proponuje się zachowanie ważności wydanych winiet do końca
okresu ich obowiązywania z zachowaniem prawa do bezpłatnego przejazdu po
odcinkach autostrad płatnych). W przypadku odcinków autostrad płatnych
oznacza to powrót do opłat bezpośrednich (myto) i brak przesłanek do wypła-
cania spółkom koncesyjnym rekompensat, które przewidziano wyłącznie
w okresie ważności winiet. Projekt przewiduje jednocześnie możliwość wpro-
wadzenia systemu opłat elektronicznych, czyli opłat za przejazd typu myto, po-
bieranych wyłącznie za pomocą środków elektronicznych, na bazie technologii
określonej w obowiązującym prawie unijnym (dyrektywa Parlamentu Europej-
skiego i Rady 2004/52/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyj-
ności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie (Dz. Urz. WE
L 166 z 30.4.2004, str. 124. Polskie wydanie specjalne, roz. 13, t. 34
p. 856-863) oraz obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych
(art. 13i).
Projekt ustawy przewiduje możliwość objęcia systemem opłaty elektronicznej
tych samych kategorii pojazdów, które są objęte systemem winietowym (pojaz-
dy ciężarowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t oraz autobusy).
Wzorem innych krajów członkowskich Unii Europejskiej system opłaty elektro-
nicznej będzie wprowadzany na wybranych odcinkach dróg krajowych o naj-
wyższym standardzie (w szczególności leżące w sieci TEN-T autostrady i drogi
ekspresowe, przy czym system opłaty elektronicznej będzie wdrażany na sieci
drogowej wybudowanej i eksploatowanej w systemie tradycyjnym).
Przewiduje się, że objęcie systemem opłaty elektronicznej zarówno autostrad,
jak i dróg ekspresowych, generować będzie w okresie 2011-2020 wyższe przy-
chody w porównaniu z przychodami, jakie były generowane w systemie winie-
towym. Na wysokość przychodów z opłat pobieranych w systemie elektronicz-
nym wpływ będzie miał wzrost ruchu oraz stopniowy wzrost długości sieci dróg

5