Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw

Należy podkreślić, że wprowadzenie rekompensat nastąpiło od września
2005 r. i było w zamierzeniu rozwiązaniem tymczasowym, związanym
z koniecznością likwidacji tzw. podwójności opłat, tj. likwidacją zakwestio-
nowanego przez Komisję Europejską systemu opłat, w którym samochody
ciężarowe uiszczały dwie niezależne opłaty za przejazd po tym samym od-
cinku drogi, tj. opłatę za przejazd po drogach krajowych (winieta)

i jednocześnie opłatę za przejazd autostradą.
Przyjęcie takiego tymczasowego rozwiązania Polska deklarowała w listopa-
dzie 2004 r. w trakcie rozmów z przedstawicielami Komisji Europejskiej,
w których sprecyzowano okres przejściowy dla zachowania winiet – nie
dłuższy niż trzy lata. Deklaracje strony polskiej przewidywały zarazem
wprowadzenie po ww. okresie przejściowym w miejsce systemu winietowe-
go – systemu elektronicznego poboru opłat opartego na długości przejazdu.
Tym samym opłaty za przejazd autostradami oraz nowo wprowadzone opła-
ty elektroniczne na innych drogach krajowych – jako odnoszone do długości
przejazdu – nie byłyby uznane w żadnym przypadku za niedopuszczalne,
gdyż odnoszone byłyby do danego odcinka drogi, a nie do całej sieci, jak do-
tychczasowy system winietowy.
Wprowadzenie w 2005 r. rekompensat, a następnie ich zniesienie jest, za-
tem konsekwentną realizacją deklaracji strony polskiej z 2004 r. w szeroko
rozumianej płaszczyźnie dostosowania prawa polskiego do Dyrektywy
99/62/WE, a obecnie także do Dyrektywy 2006/38/WE, a ponadto jest zgod-
ne z kierunkami zmian w systemach poboru opłat w innych krajach europej-
skich.
Informacja o wyżej przedstawionych zamierzeniach w kwestii polityki opłat
za korzystanie z dróg publicznych była wielokrotnie szeroko prezentowana
nie tylko spółkom koncesyjnym, ale rozpowszechniona w mediach zarówno
przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, która prowadziła ne-
gocjacje ze spółkami koncesyjnymi, jak i ówczesnego Ministra Infrastruktury.
Ponadto sprawa ta była wielokrotnie poruszana i wyjaśniana w toku prac le-
gislacyjnych w Sejmie i Senacie RP, przy czym w posiedzeniach tych
uczestniczyli również przedstawiciele spółek koncesyjnych. Wyjaśnienia za-

26
wierały informacje, że przewiduje się funkcjonowanie systemu rekompensat
przez okres 1-2 lat pozwalającego na opracowanie zmian przepisów tworzą-
cych ramy prawne dla instytucjonalnego wdrożenia systemu elektronicznego
poboru opłat.
W toku prac legislacyjnych w Sejmie RP były przedstawiane również – przez
Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dane o ruchu na auto-
stradach płatnych, z których wynikało, że system rekompensat będzie miał
uzasadnienie ekonomiczne maksymalnie na 2-3 lata i to przy założeniu, że
nie zwiększą się opłaty za przejazd autostradą i nie przybędą nowe płatne
odcinki autostrad.
Praktyka pokazała że spółki podniosły opłaty za przejazd przed dniem wej-
ścia w życie rekompensat, mimo że system rekompensat zdjął ryzyko ruchu
ze spółek koncesyjnych kosztem Skarbu Państwa. Dodatkowo zwolnienie
pojazdów ciężarowych od uiszczania opłat za przejazd autostradą doprowa-
dziło do zasadniczego zwiększenia ruchu na autostradach płatnych (do 3,5
razy w przypadku Autostrady Wielkopolskiej SA) i
w
konsekwencji do
znacznego zwiększenia przychodów spółek koncesyjnych, które jest finan-
sowane przez Skarb Państwa.
W tym świetle nie znajdują uzasadnienia i budzą zastrzeżenia komentarze
spółek koncesyjnych, które powołują się na możliwość odpowiedzialności
odszkodowawczej Skarbu Państwa z tytułu zniesienia rekompensat, które
z założenia były przewidziane jako rozwiązanie przejściowe i negocjowane
ze spółkami przy tym założeniu.
W pierwszej kolejności należy ponownie wskazać, że po stronie spółek kon-
cesyjnych istniała pełna świadomość tymczasowości przyjętych rozwiązań.
Ponadto rozwiązania prawne dotyczące likwidacji rekompensat były proce-
dowane jednocześnie z inną ustawą, tj. ustawą o zmianie ustawy o drogach
publicznych, która stwarzała zarazem podstawy prawne do podjęcia prac na
rzecz wprowadzenia elektronicznego systemu poboru opłat, wskazując m.in.
możliwe do zastosowania technologie.
Należy także wziąć pod uwagę, że u podstaw koncepcji opłat za przejazdy
autostradami, w systemie BOT (build-operate-transfer), który wprowadzała

27
ustawa o autostradach płatnych leżało założenie, że partner prywatny z tytu-
łu udzielenia mu wyłącznego prawa do budowy autostrady płatnej otrzymuje
w zamian wyłączne prawo do jej eksploatacji w umówionym okresie,
w tym w szczególności nieograniczone prawo do bezpośredniego poboru
opłat od wszystkich pojazdów, niezależnie od ich masy całkowitej. Na bazie
takiego założenia zostały zawarte umowy o budowę i eksploatację autostrad
płatnych ze spółkami koncesyjnymi (1997 r.). Tego założenia nie zmieniono
w toku dalszej realizacji projektów koncesyjnych. Rekompensaty, ogranicza-
jąc w 2005 r. (czyli po wielu latach od zawarcia umów) prawo spółek konce-
syjnych do poboru opłat od niektórych pojazdów, stanowiły jedynie o zwrocie
środków finansowych z tytułu tego ograniczenia, tak aby nie pogorszyć sy-
tuacji finansowej spółek koncesyjnych.
W przedmiotowym projekcie ustawy – w zakresie dotyczącym omawianej
kwestii – następuje jedynie przywrócenie nieograniczonych praw spółek
koncesyjnych do poboru opłat, a zatem powrót do stanu faktycznego praw-
nego i finansowego, jaki był uzgodniony w umowach ze spółkami koncesyj-
nymi przed dniem wejścia w życie systemu rekompensat. Jeżeli zatem jest
to przywrócenie stanu poprzedniego, nie znajdują uzasadnienia uwagi spół-
ek koncesyjnych dotyczące potencjalnej odpowiedzialności Skarbu Pań-
stwa. Ponadto zniesienie rekompensat nie wymaga dokonywania zmian
w zawartych umowach o budowę i eksploatację autostrady.
Jeżeli spółki koncesyjne podtrzymywałyby tezę o pogorszeniu ich sytuacji fi-
nansowej z powodu zniesienia rekompensat, mogłoby to oznaczać, że uzna-
ją zarazem, że poziom tych rekompensat był zawyżony w stosunku do rze-
czywiście ponoszonych nakładów w związku z utrzymaniem autostrady. Za-
łożeniem podstawowym wprowadzenia rekompensat było zachowanie sytu-
acji finansowej spółek koncesyjnych na analogicznym poziomie, jak wynika-
jący z postanowień zawartej umowy o budowę i eksploatację autostrady.
Należy także wskazać, że jakkolwiek ustawa z dnia 28 lipca 2005 r.
o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Dro-
gowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 155,

poz. 1297) wprowadzająca system rekompensat nie określiła wyraźnie okre-

28
su wypłat rekompensat (w rozumieniu podania daty kalendarzowej), to jed-
nak na aspekt czasowy i warunkowy przyjętych rozwiązań wskazuje także
powiązanie finansowania rekompensat z jednego źródła, jaki stanowią przy-
chody z winiet wpływające do Krajowego Funduszu Drogowego. Ponadto
ustawodawca nie przewidział żadnego innego środka na finansowanie re-
kompensat.
Sposób sformułowania treści zasadniczego dla wprowadzonych zmian
art. 37a ust. 4 ustawy potwierdza warunkowość i zarazem czasowy charak-
ter wprowadzonych rozwiązań. Zgodnie z ratio legis tego przepisu istnieje
bezpośrednia zależność między istnieniem opłat tzw. winietowych i okresem
ich ważności, osiągnięta przez odesłanie do konkretnie wskazanego przepi-
su ustawy o transporcie drogowym, a prawem do niepobierania opłat od po-
jazdów, które posiadają ważne winiety. W konsekwencji od każdego pojazdu
ciężarowego, który nie dysponuje ważną winietą, spółka koncesyjna ma
obowiązek pobrania opłaty za przejazd w formie takiej, jak od samochodów
osobowych, a zarazem nie przysługuje jej prawo do żądania rekompensaty.
Gdyby założyć sytuację, w której samochody ciężarowe nie posiadają wyku-
pionych winiet – wszystkie mają obowiązek wnieść opłatę za przejazd auto-
stradą bezpośrednio na rzecz spółki koncesyjnej. W tym świetle, także
i w aktualnym stanie prawnym obowiązek wypłaty rekompensat z mocy
prawa istnieje tylko, o ile istnieje, obowiązek uiszczania winiet.
Reasumując, w ocenie wnioskodawcy zapowiedzi spółek koncesyjnych
o potencjalnej odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu zniesienia re-
kompensat nie znajdują dostatecznego uzasadnienia.
Odnośnie poglądu wyrażonego podczas konsultacji, że art. 6 ust. 2 projektu
ustawy może budzić wątpliwości interpretacyjne, należy wskazać, że przepis
ten jest wdrożeniem postanowienia zawartego w art. 7a ust. 3 dyrektywy
1999/62/WE, zgodnie z którym: „(…) Systemy pobierania opłat za przejazd
obowiązujące już w dniu 10 czerwca 2008 r. lub te, na które, zgodnie z pro-
cedurą udzielania zamówień publicznych, wpłynęły oferty lub odpowiedzi na
zaproszenie do udziału w procedurze negocjacji przed dniem 10 czerwca
2008 r., nie podlegają obowiązkom zawartym w niniejszym ustępie w okre-

29
sie ich obowiązywania oraz pod warunkiem, że nie zostaną zmienione
w znacznym stopniu. W projekcie doprecyzowano ten przepis poprzez ode-
słanie do zmian w zakresie sposobu ustalania stawek opłat za przejazd au-
tostradą.
III. Wpływ na sektor finansów publicznych, w tym na budżet państwa i budżet
samorządu terytorialnego
Zniesienie systemu winietowego oznacza brak wpływów z opłat winietowych
z jednoczesnym brakiem konieczności wypłacania tzw. rekompensat spół-
kom koncesyjnym.
Z analiz przeprowadzonych w resorcie transporcie wynika, że pozostawienie
systemu winietowego w dotychczasowym kształcie spowodowałoby już
w 2009 r. sytuację, w której rekompensaty przewyższyłyby poziom wpływów
uzyskiwanych z opłat winietowych.
Proponowane w niniejszym projekcie przejście na system opłat za przejazd
oparty na przejechanym kilometrażu nie wiąże się z koniecznością wypłaty
rekompensat. Należy oczekiwać, że do momentu wprowadzenia stawek
opłat za przejazd po drogach krajowych pobieranych w systemie opłaty elek-
tronicznej, odpływ ruchu z autostrad płatnych na drogi równoległe może się-
gnąć 65%, co może wpłynąć na zwiększenie kosztów ich utrzymania
i remontów, kosztów ekonomicznych wypadków drogowych oraz kosztów
ekonomicznych zanieczyszczenia środowiska.
Jak wskazują doświadczenia innych krajów, zastosowanie elektronicznego
poboru opłat przyczynia się do powrotu pojazdów na drogi płatne (zwięk-
szenie komfortu przejazdu), a w każdym razie do zmniejszenia odpływu ru-
chu na drogi alternatywne. Odpływ ruchu na drogi alternatywne będzie do-
datkowo zmniejszony przez objęcie elektronicznym poborem opłat dróg eks-
presowych oraz wybranych dróg krajowych równoległych. Zwiększone
koszty utrzymania dróg alternatywnych, będących w gestii jednostek samo-
rządu terytorialnego, określono w OSR na str. 25. Koszty te, jak wskazano,
dotyczyć będą dróg wojewódzkich, ponieważ drogi powiatowe, jako drogi o
charakterze lokalnym wykluczają ze względów technicznych możliwość ich
wykorzystania przez pojazdy ciężarowe jako trasy tranzytowej. Nie przewi-

30