Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw

stawki frachtów, gwarantujące jedynie zwrot kosztów działania firmy, szybką
degradację dróg alternatywnych i idące za tym zwiększone koszty ich eks-
ploatacji, zwiększenie liczby wypadków na skutek korzystania z gorszej ka-
tegorii dróg niezapewniających bezkolizyjnego przejazdu, zwiększenie
uciążliwości transportu wynikającej ze zwiększenia hałasu, powiększonej
emisji spalin, tworzenia zatorów drogowych, co oprócz kosztów zewnętrz-
nych transportu spowoduje olbrzymie protesty społeczne.
Z kolei Polska Izba Gospodarcza Transportu Samochodowego i Spedycji
wskazywała, że popiera zastąpienie systemu opłat winietowych systemem
opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych powy-
żej 3,5 t, ale jednocześnie zwracała uwagę, że w ustawie powinny się zna-
leźć zapisy określające zasady, na jakich przewoźnicy będą wyposażani
w urządzenia do rejestracji drogi, od kogo i na jakich warunkach przewoźni-
cy otrzymają niezbędne urządzenia, kto i za jakie środki wybuduje infrastruk-
turę do pobierania opłat, a także postulowała wydłużenie terminu (do dnia
31 lipca 2008 r.) złożenia wniosku o zwrot opłaty, wskazując jednocześnie,
że stawka maksymalnego poziomu opłaty na poziomie 2,50 zł jest zbyt wy-
soka.
Ogólnopolski Związek Pracodawców Transportu Samochodowego wnosił
o wyłączenie z opłat za drogi ekspresowe autobusów wykonujących komu-
nikację regularną lub wprowadzenie minimalnych stawek za przejechany ki-
lometr, argumentując, że wykonywana komunikacja regularna przez spółki
PKS jest mało rentowna, a w niektórych przypadkach, nawet jeśli przynosi
stratę, jest konieczna do utrzymania ze względów społecznych, takich jak
np. zapewnienie dostępu społeczeństwu, szczególnie mniej zamożnemu, do
edukacji, ośrodków zdrowia, urzędów itp. Ww. organizacja postulowała
zmniejszenie maksymalnej stawki opłaty do 1,50 zł.
W ocenie Forum Związków Zawodowych wprowadzenie nowego systemu
opłat w stosunku do autobusów może przyczynić się do upadku przedsię-
biorstw PKS, funkcjonujących często na granicy opłacalności, a w rzeczywi-
stości nie będzie odcinka drogi krajowej, który nie podlegałby opłacie.

21
Spółki, które zawarły umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eks-
ploatację autostrady, wskazywały, że wejście w życie ustawy może rodzić
powstanie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Tytułem
przykładu Stalexport Autostrada Małopolska S.A. wskazuje, że: „(…) jaka-
kolwiek zmiana prawa powodująca zmianę w obecnie obowiązującym sys-
temie poboru opłat, w tym w systemie rekompensat, stanowić będzie „Istot-
ne Negatywne Zdarzenie”, chyba że sytuacja ekonomiczna Koncesjonariu-
sza oraz kredytodawców finansujących realizację Przedsięwzięcia nie zo-
stanie pogorszona w stosunku do sytuacji, w której Koncesjonariusz i kredy-
todawcy byliby, gdyby zmiana nie miała miejsca”. Tymczasem, jak podnosi
Stalexport Autostrada Małopolska S.A., sytuacja ekonomiczna Koncesjona-
riusza zostanie pogorszona na skutek odpływu ruchu z autostrady na drogi
równoległe. Spółka podnosi, że: „zgodnie z postanowieniami Umowy zmiana
w przepisach prawa, która w sposób istotnie negatywny wpływa na Konce-
sjonariusza i która w jakikolwiek sposób będzie wpływała na prawo Konce-
sjonariusza do pobierania opłat za przejazd Autostradą lub ich wysokość,
lub taka zmiana, która powoduje zniesienie lub zmianę systemu autostrad
płatnych nadmiernie utrudniając Koncesjonariuszowi realizację Przedsię-
wzięcia stanowić będzie „Istotne Negatywne Zdarzenie” i może prowadzić
do powstania odpowiedzialności odszkodowawczej po stronie Skarbu Pań-
stwa, na zasadach określonych w Umowie.” Spółka zwraca uwagę, że spo-
sób indeksacji uzgodnionych stawek opłat za przejazd autostradą został
ustalony w umowie, a naruszenie określonych w niej zasad może stanowić
„Istotne Negatywne Zdarzenie”. Stalexport wskazuje ponadto, że ustawa
przewiduje nową kategoryzację pojazdów w celu określenia opłat za prze-
jazd, zmienioną art. 37a ust. 6 ustawy o autostradach, opartą o cechy ukryte
pojazdu, takie jak masa całkowita, które uniemożliwiają identyfikację pojaz-
dów na punktach poboru opłat. Spółka proponuje, aby ww. kategoryzacja
była oparta o cechy zewnętrzne pojazdu, takie jak gabaryty czy liczba osi.
STRABAG AG/Autostrada Centralna zwraca uwagę, że obniżenie stawek
powinno być konsultowane z operatorami autostrad przed ich ogłoszeniem,
gdyż obniżenie stawki może przyczynić się do zwiększenia ruchu oraz do
wzrostu kosztów eksploatacyjnych, ponadto mechanizm pobierania opłat

22
podlega często zewnętrznemu audytowi. Autostrada Centralna zwróciła się
z prośbą o potwierdzenie, że proponowane przepisy nie będą miały nieko-
rzystnego wpływu na przedsięwzięcie oraz nie spowodują zmiany przycho-
dów konsorcjum, obliczanych i płaconych z zastosowaniem „Gwarantowa-
nych Stawek Opłat” wskazanych w dokumentacji przetargowej dotyczącej
Autostrady A1 „Stryków I” – „Pyrzowice”. Gdańsk Transport Company S.A.
zwraca uwagę, że „Zmiana Poboru Opłat” powinna być zgodnie z umową
należycie zgłoszona z zastosowaniem postanowień rozdziału 59 umowy,
określających czy „Zmiana Poboru Opłat” stanowi „Płatną Zmianę” czy „Zda-
rzenie Odszkodowawcze”. Zmiany do systemu klasyfikacji pojazdów będą
miały – w ocenie GTC S.A. – wpływ na obecny system poboru opłat wdra-
żany zgodnie z umową i będą stanowić „Płatną Zmianę” lub „Zdarzenie Od-
szkodowawcze”. W ocenie spółki Autostrada Wielkopolska S.A. przyjęcie
projektu w obecnym kształcie może skutkować „Zmianą Wymogów”

i „Istotnym Negatywnym Zdarzeniem”, zgodnie z rozumieniem tych pojęć
w Umowie Koncesyjnej projektu Autostrady Płatnej A-2 oraz roszczeniem
Autostrady Wielkopolskiej S.A. o odszkodowanie, z tytułu negatywnej zmia-
ny warunków finansowych funkcjonowania projektu A-2. Proponowana
zmiana zdaniem spółki Autostrada Wielkopolska S.A. wprowadzi drastycz-
ną zmianę w warunkach finansowych funkcjonowania projektu A-2, nega-
tywnie wpływając na ustalony z rządem plan finansowy „Pierwszego Odcin-
ka o
Oddzielnym Finansowaniu” ustalony na podstawie określonego
w aneksie nr 6 do Umowy Koncesyjnej zwrotu środków finansowych dla
Koncesjonariusza z tytułu przejazdu przez autostradę pojazdów o wadze
ponad 3,5 t. Ponadto spółka ta wskazuje, że wprowadzenie nowych katego-
rii pojazdów może przyczynić się do powiększenia szkody Koncesjonariu-
sza, podnosząc jednocześnie, że brak jest przepisów określających sku-
teczne techniczne rozwiązania, mające na celu rozróżnienie pojazdów nale-
żących do poszczególnych kategorii.
W opinii Banku Gospodarstwa Krajowego zniesienie systemu winietowego
jest rozwiązaniem jak najbardziej uzasadnionym w świetle rosnących wydat-
ków na wypłatę rekompensat dla spółek koncesyjnych oraz wskazuje, że ko-
rzystnym rozwiązaniem byłoby skrócenie zapisanego w ustawie terminu

23
ważności kart opłat za przejazd, biorąc pod uwagę fakt, że cena winiety jest
nieporównywalnie niższa od kwot, jakie są zwracane spółkom koncesyjnym
za przejazd pojazdów ciężarowych. Bank Gospodarstwa Krajowego zwraca
uwagę, że brak jest określonego szacunkowego kosztu systemu elektro-
nicznego poboru opłat oraz kosztów urządzeń instalowanych w pojazdach,
a projekt pomija kwestię terminów końcowych do uruchomienia nowych
systemów poboru opłat. Bank Gospodarstwa Krajowego zwraca uwagę, że
w art. 6 ust. 2 istnieją nieprecyzyjne zapisy stanowiące, że w zakresie opłat
za przejazd autostradą ustalonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje
się przepisy tej ustawy, tylko gdy „ustalony system pobierania opłat za prze-
jazd zmieniany jest w stopniu istotnym”. Na tym tle rodzi się pytanie, kto i na
podstawie jakich kryteriów miałby decydować, w jakim stopniu zmienił się
system poboru opłat. Podobnie Stalexport Autostrada Małopolska S.A.
zwraca uwagę na ten fakt, wskazując, że „zgodnie z przepisami przejścio-
wymi art. 6 ust. 2 ustawy do opłat za przejazd autostradą, ustalonych przed
dniem wejścia w życie ustawy (tak jak ma to miejsce w przypadku umowy)
przepisy ustawy mają znaleźć automatyczne zastosowanie, jeżeli ustalony
system pobierania opłat za przejazd autostradą jest zmieniany w stopniu
istotnym po dniu wejścia ustawy w życie. Nie jest przy tym jasne, kto ma
oceniać, czy ustalony system pobierania opłat zmienił się w stopniu istot-
nym. Można jednak domniemywać, że za taki przypadek będzie uznany fakt
utraty ważności kart opłat winietowych z dniem 30 czerwca 2009 r. i tym
samym brak przesłanek do dalszego wypłacania odpowiednich rekompensat
na rzecz Koncesjonariusza.”
Uwagi zgłoszone do projektu ustawy w większości nie zostały uwzględnione,
a odpowiedź na większość z nich znajduje się w uzasadnieniu do ustawy lub
w samej treści przepisów projektu ustawy.
Koncepcja przyjęta przez Ministra Infrastruktury zakłada, że w pierwszej ko-
lejności systemem opłaty elektronicznej zostaną objęte drogi krajowe
o najwyższej klasie technicznej, czyli autostrady i drogi ekspresowe. Kwe-
stionowana w konsultacjach wysokość stawki opłaty elektronicznej (2,50 zł)
stanowi zarazem stawkę maksymalną. Ponadto obok tej stawki istnieje rów-
nolegle drugie ograniczenie wysokości stawki opłaty elektronicznej wyrażo-

24
ne w art. 13ha ust. 4 nowelizowanej ustawy o drogach publicznych. Przepis
ten ogranicza wysokość potencjalnej stawki opłaty elektronicznej do mak-
symalnej wysokości określonej zgodnie z metodologią wynikającą z rozpo-
rządzenia wydanego na podstawie art. 13ha ust. 5 nowelizowanej ustawy
o drogach publicznych. Rozporządzenie określa zasady ustalenia stawki
w powiązaniu z kosztami budowy i utrzymania każdego odcinka drogi, czyli
zgodnie z postanowieniami wdrażanej dyrektywy 2006/38/WE. Wysokość
stawek opłat elektronicznych nie będzie zatem mogła przekraczać wysoko-
ści stawek wyliczonych według kosztów faktycznie poniesionych dla danego
odcinka drogi.
W projekcie ustawy zostały przyjęte zasady równego traktowania użytkowni-
ków dróg, przy zachowaniu zasady „użytkownik płaci”(w ocenie Ministra In-
frastruktury nie ma podstaw do zwolnienia z opłat autobusów). Autostrady
oraz drogi ekspresowe są drogami o najwyższym standardzie. Wprowadze-
nie systemu opłaty elektronicznej na drogach krajowych jest uzasadnione
w świetle rosnących wydatków na budowę i utrzymanie dróg krajowych,
zwłaszcza autostrad i dróg ekspresowych. Należy zwrócić uwagę, że zgod-
nie z art. 6 ust. 1 projektu „do opłat za przejazd autostradą, wynikających
z umów o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady
zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, sto-
suje się przepisy dotychczasowe w zakresie sposobu pobierania tych opłat
i ogłaszania ich wysokości oraz kategorii pojazdów, od których pobiera się
opłaty za przejazd autostradą.”
Warto podkreślić fakt, że zniesienie wymogu niepobierania opłat za przejazd
autostradą od pojazdów, które posiadają ważną kartę opłaty za przejazd po
drogach krajowych, i przywrócenie swobody prowadzenia działalności go-
spodarczej w tym zakresie spółkom koncesyjnym uzasadnia jednoczesne
zniesienie tzw. rekompensat.
Ocena spółek koncesyjnych, że zniesienie rekompensat może powodować
powstanie odpowiedzialności Skarbu Państwa, nie jest zasadna, ponieważ
proponowana zmiana przywraca w istocie rzeczy stan prawny, jaki istniał
w momencie zawierania umów z tymi spółkami koncesyjnymi.

25