Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych

w formie pracowniczych funduszy emerytalnych, transpozycja przepisów ww. dyrektywy
w tym zakresie, została dokonana w drodze zmiany tejże ustawy w odniesieniu do
odpowiednich przepisów określających zasady tworzenia i zarządzania przez pracownicze
towarzystwa emerytalne pracowniczymi programami emerytalnymi prowadzonymi w formie
pracowniczych funduszy emerytalnych.
Sposób implementacji przepisów dyrektywy 2003/41/WE przyjęty w przepisach
omawianej ustawy i przekazany Komisji Europejskiej po jej wejściu w życie, przedstawiony
został w odpowiedniej kolumnie tabeli zbieżności stanowiącej załącznik do niniejszego
projektu.

I. 2. 2. Prawo Unii Europejskiej
Podstawowym aktem prawa europejskiego dotyczącym materii regulowanej projektowaną
ustawą jest wspomniana już dyrektywa 2003/41/WE. Dyrektywa ta ustanowiła podstawowe
zasady podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje pracowniczych programów
emerytalnych. Jej celem jest stworzenie bezpiecznego i zorganizowanego na skalę europejską,
rzeczywistego rynku wewnętrznego pracowniczych programów emerytalnych oraz stworzenie
tym instytucjom możliwości działania ponad granicami państw członkowskich.
W tym celu dyrektywa określiła:
1) warunki działania, które państwa członkowskie mają obowiązek zagwarantować
pracowniczym programom emerytalnym;
2) obowiązki pracowniczych programów emerytalnych, których wykonywanie
zapewniają państwa członkowskie;
3) obowiązki państw członkowskich w zakresie posiadania niezbędnych uprawnień
i środków do nadzoru i kontroli działalności pracowniczych programów
emerytalnych;
4) reguły inwestowania aktywów pracowniczych programów emerytalnych;
5) możliwość fakultatywnego powierzania aktywów pracowniczego programu
emerytalnego depozytariuszowi, w tym zagranicznemu;
6) obowiązki państw członkowskich w zakresie zapewnienia warunków prowadzenia
działalności transgranicznej oraz finansowania transgranicznego, a także środków
do ich nadzoru i kontroli;
7) obowiązki pracowniczych programów emerytalnych wynikające z działalności
transgranicznej oraz finansowania transgranicznego,
których wykonywanie
zapewniają państwa członkowskie;

7
8) zasady współpracy między państwami członkowskimi a Komisją Europejską;
9) termin transpozycji przepisów dyrektywy do prawa krajowego, która miała zostać
dokonana najpóźniej do dnia 23 września 2005 r., jednakże z wyjątkami:
a)
państwa członkowskie mogą odroczyć do 23 września 2010 r.
stosowanie art. 17 ust. 1 i 2 dyrektyw do instytucji znajdujących się
na ich terytorium, które w terminie określonym w ust. 1 niniejszego
artykułu nie posiadają minimalnego poziomu ustawowych funduszy
własnych wymaganych zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2. Jednakże instytucje
pragnące obsługiwać systemy emerytalne w sposób transgraniczny nie
mogą tego uczynić, jeżeli nie zastosują się do przepisów dyrektywy,
b)
państwa członkowskie mogą odroczyć do 23 września 2010 r.
stosowanie art. 18 ust. 1 lit. f do instytucji znajdujących się na ich
terytorium. Jednakże instytucje pragnące obsługiwać systemy
emerytalne w sposób transgraniczny nie mogą tego uczynić,
jeżeli nie zastosują się do przepisów dyrektywy.

3) Zgodnie z ww. przepisami dyrektywy rodzime państwo członkowskie zapewnia, że instytucje obsługujące
programy emerytalne, w przypadku gdy instytucja sama, a nie instytucja finansująca, ubezpiecza pasywa
dla pokrycia ryzyka biometrycznego lub gwarantuje określony wynik działalności inwestycyjnej lub dany
poziom świadczeń, posiadają stale dodatkowe aktywa ponad rezerwy techniczne, które służą jako
zabezpieczenie. Kwota taka odzwierciedla rodzaj ryzyka i podstawę aktywów w odniesieniu do pełnego zakresu
obsługiwanych systemów. Aktywa te są wolne od wszelkich przewidywalnych zobowiązań i służą jako
zabezpieczenie kapitałowe dla łagodzenia rozbieżności między oczekiwanymi a rzeczywistymi kosztami
i zyskami. Do celów wyliczenia minimalnej kwoty dodatkowych aktywów, stosuje się przepisy ustanowione
w art. 27 i 28 dyrektywy 2002/83/WE.

4) Ww. przepis wskazuje, że inwestowanie w instytucję finansującą nie może przekroczyć 5 % portfela jako
całości, a w przypadku gdy instytucja finansująca należy do grupy, inwestowanie w instytucje należące do tej
samej grupy co instytucja finansująca nie może przekroczyć 10 % tego portfela. W przypadku gdy instytucja jest
finansowana przez kilka instytucji, inwestowanie w te instytucje finansujące musi być dokonane w sposób
ostrożny, biorąc pod uwagę potrzebę właściwej dywersyfikacji.


8
I.2.3. Opis przyczyn powstania negatywnych zjawisk występujących w obszarze objętym
projektowaną ustawą
W piśmie z 18 października 2006 r., znak: SG-Greffe(2006)D/206154, Komisja
Europejska określiła zarzuty formalne i wezwała Rzeczpospolitą Polską do usunięcia
naruszenia polegającego na niewłaściwym i niepełnym wdrożeniu dyrektywy (naruszenie nr
2006/2355). Zgodnie z wyrażonym w tym dokumencie zdaniem Komisji Europejskiej,
Rzeczpospolita Polska notyfikowała szereg środków legislacyjnych służących transpozycji
dyrektywy 2003/41/WE. Mimo to, zdaniem Komisji Europejskiej, nie nastąpiła pełna
transpozycja dyrektywy 2003/41/WE do polskiego porządku prawnego.
Komisja Europejska wskazała, że pracownicze programy emerytalne są w Polsce
zarządzane przez zakłady ubezpieczeń, które posiadają zezwolenie na prowadzenie
działalności na podstawie przepisów krajowych transponujących dyrektywę 2002/83/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 listopada 2002 r. dotyczącą ubezpieczenia na życie.
Tym samym, zdaniem Komisji Europejskiej, w prawie polskim nie określono ram tworzenia
instytucji pracowniczych programów emerytalnych w rozumieniu przepisów dyrektywy
2003/41/WE.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że taki właśnie sposób sformułowania zarzutów
przez Komisję Europejską stoi u podstaw odrzucenia koncepcji przekazania realizacji
pracowniczego programu emerytalnego zdefiniowanego świadczenia pracodawcy
zagranicznego bezpośrednio krajowemu zakładowi ubezpieczeń z pominięciem
pracowniczego towarzystwa emerytalnego.
Koncepcja ta jest nie tylko w sposób zbędny bardzo złożoną w realizacji, ale również
stojącą w sprzeczności z zasadniczym celem przedmiotowej regulacji, którym jest realizacja
postulatów Komisji Wspólnot Europejskich. W oparciu o tę koncepcję niemożliwe jest
zrealizowanie postulatów Komisji, w zakresie sposobu implementacji przepisów dyrektywy
2003/41/WE, w odniesieniu do programów zdefiniowanego świadczenia.
W odpowiedzi na zarzuty formalne z dnia 14 grudnia 2006 r. Minister Pracy i Polityki
Społecznej, w imieniu Rządu Rzeczypospolitej Polskiej, wskazał, że dokonana została pełna
implementacja przepisów dyrektywy 2003/41/WE do polskiego systemu prawnego

oraz jej notyfikacja, a pracownicze fundusze emerytalne zostały wskazane jako „instytucje”
w rozumieniu przepisów dyrektywy 2003/41/WE. Jednocześnie, uzasadniając przyjęty sposób
implementacji przepisów dyrektywy 2003/41/WE, zwrócono uwagę, że w celu wyjaśnienia
kwestii implementacji przepisów tej dyrektywy kluczowe jest podkreślenie faktu, że wybór
konstrukcji systemu pracowniczych programów emerytalnych jako systemów zdefiniowanej

9
składki albo zdefiniowanego świadczenia jest wewnętrzną sprawą państwa członkowskiego,
na co wskazują przepisy samej dyrektywy 2003/41/WE.
Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 dyrektywy 2003/41/WE, państwa członkowskie,
bez uszczerbku dla krajowego prawa socjalnego i prawa pracy w sprawie organizacji
programów emerytalnych, włączając obowiązkowe członkostwo i rezultaty układów
zbiorowych, zezwalają przedsiębiorstwom znajdującym się na ich terytorium,

na finansowanie instytucji pracowniczych programów emerytalnych uprawnionym w innych
państwach członkowskich. Zezwalają one również uprawnionym na ich terytorium
instytucjom pracowniczych programów emerytalnych na akceptowanie finansowania przez
przedsiębiorstwa znajdujące się na terytorium innych państw członkowskich.
W konkluzji do stanowiska przedstawionego w treści odpowiedzi na zarzuty formalne
Komisji Europejskiej, Rzeczpospolita Polska stwierdziła, że funkcjonujące w danym państwie
instytucje pracowniczych programów emerytalnych mogą być wyłącznie instytucjami
zdefiniowanej składki albo instytucjami zdefiniowanego świadczenia. Nie można bowiem
wymagać wprowadzenia zarówno instytucji pracowniczych programów emerytalnych
obsługujących plany zdefiniowanej składki, jak i plany zdefiniowanego świadczenia,
które mogłyby być sponsorowane przez zarówno krajowe, jak i zagraniczne instytucje
finansujące, a jednocześnie przestrzegać zasady zawartej w art. 20 ust. 1 dyrektywy
2003/41/WE, zgodnie z którą przepisy tej dyrektywy realizowane mają być „bez uszczerbku
dla krajowego prawa socjalnego i prawa pracy w sprawie organizacji programów
emerytalnych”.
W dniu 15 maja 2009 r. Komisja Europejska przedstawiła w związku z opisywaną sprawą
uzasadnioną opinię.
Argumenty przedstawione przez Rzeczpospolitą Polską w odpowiedzi na zarzuty
formalne, Komisja Europejska uznała za racjonalne. W treści uzasadnionej opinii znalazło się
bowiem stwierdzenie, że zakres implementowanej dyrektywy w żaden sposób nie narzuca
państwom członkowskim, na jaki rodzaj programu emerytalnego (np. program
o zdefiniowanym świadczeniu czy program o zdefiniowanej składce) muszą one zezwolić
w krajowym ustawodawstwie dotyczącym prawa socjalnego i prawa pracy.
Jednocześnie Komisja Europejska sformułowała nowy zarzut. W jej ocenie, państwa
członkowskie muszą zapewnić ustanowienie ram prawnych, które zezwalają znajdującym się
na ich terytorium instytucjom pracowniczych programów emerytalnych na przyjmowanie
finansowania ze strony przedsiębiorstwa z państw, w którym dopuszcza się inny rodzaj
programu.

10
Na tej podstawie Komisja Europejska sformułowała ponownie zarzut braku pełnej
i właściwej transpozycji dyrektywy 2003/41/WE. Warto jednak podkreślić, że wcześniejsza
korespondencja w sprawie nie zawiera ww. zarzutu i sformułowano go dopiero w treści
uzasadnionej opinii. W dokumencie dotyczącym zarzutów formalnych można jednak
odnaleźć fragmenty w sposób pośredni odnoszące się do problemu transgranicznego
sponsorowania pracowniczych programów emerytalnych, takie jak np. zawarte

we wprowadzeniu do tego dokumentu sformułowanie, iż obowiązuje zasada, zgodnie z którą
państwa członkowskie zezwalają przedsiębiorstwom mającym siedzibę na ich terytorium
na finansowanie instytucji pracowniczych programów emerytalnych mających siedzibę
w innych państwach członkowskich. Analogicznie państwa członkowskie zobowiązane
są również zdaniem Komisji Europejskiej do zezwolenia upoważnionym
lub zarejestrowanym na ich terytorium instytucjom pracowniczych programów emerytalnych
na obsługiwanie programów emerytalnych przedsiębiorstw mających siedzibę w innych
państwach członkowskich.
Sformułowania te jednak nie odnoszą się w żadnym wypadku do kwestii tego, czy
przyjęcie sponsorowania ma dotyczyć jedynie zagranicznych pracodawców organizujących
programy emerytalne na zasadach obowiązujących w krajowym porządku prawnym, czy też
również tych, w przypadku których prowadzone programy działają na zasadach innych niż
obowiązujące w danym państwie członkowskim (w szczególności w oparciu o system
zdefiniowanego świadczenia). Dlatego należy uznać, że będący przedmiotem zarzutu
w uzasadnionej opinii problem został wskazany w trakcie korespondencji dotyczącej
naruszenia nr 2006/2355 po raz pierwszy dopiero w ww. dokumencie.
W świetle wyżej opisanych argumentów, można racjonalnie uzasadnić wątpliwości
dotyczące tego, czy zarzut sformułowany w treści uzasadnionej opinii nie jest naruszeniem
prawa państwa członkowskiego do kształtowania swojego prawa zabezpieczenia społecznego
zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 dyrektywy 2003/41/WE.

I.3. Charakterystyka i ocena przewidywanych skutków prawnych, związanych z wejściem
w życie aktu, w tym w szczególności dotyczących ograniczenia uznaniowości i uproszczenia
stosowanych procedur
Rząd Rzeczypospolitej Polskiej uznał za celowe doprecyzowanie istniejących w polskim
porządku prawnym regulacji w zakresie transgranicznego sponsorowania instytucji
pracowniczych programów emerytalnych, które budzą wątpliwości Komisji Europejskiej.
Poinformował też o podjęciu działań mających na celu wyraźne uregulowanie kwestii

11