Rządowy projekt ustawy o systemie informacji oświatowej

UZASADNIENIE

Skuteczna realizacja zadań w obszarze polityki oświatowej państwa, finansowania
oświaty oraz zarządzania oświatą, a także podnoszenia jakości edukacji, wymaga szerokiej
i szczegółowej wiedzy dotyczącej systemu oświaty, popartej danymi charakteryzującymi
w sposób jednoznaczny i rzetelny określone elementy funkcjonowania tego systemu.
System Informacji Oświatowej, zwany dalej „SIO”, wdrożony na podstawie ustawy
z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463, z 2005 r.
Nr 64, poz. 565 oraz z 2007 r. Nr 42, poz. 273), funkcjonuje od dnia 1 stycznia 2005 r. W SIO
gromadzone są zbiory danych o szkołach i placówkach oświatowych; uczniach, słuchaczach,
wychowankach oraz absolwentach; nauczycielach, wychowawcach i innych pracownikach;
spełnianiu obowiązku nauki. Zgodnie z art. 1 ustawy z 2004 r., celem SIO jest gromadzenie
i
przetwarzanie danych niezbędnych do prowadzenia polityki oświatowej państwa,
podnoszenia jakości i upowszechniania edukacji oraz usprawniania finansowania zadań
oświatowych.
Do 2006 r. dane dotyczące oświaty gromadzone były zgodnie z programem badań
statystycznych statystyki publicznej, ustalanym corocznie w drodze rozporządzenia przez
Radę Ministrów. Dane o oświacie zbierane były przez Główny Urząd Statystyczny, zwany
dalej „GUS”, na formularzach serii „S”z przez Ministerstwo Edukacji Narodowej na
formularzach serii „EN”otrzeba utworzenia SIO związana była z postępem technicznym
w dziedzinie narzędzi informatycznych, dzięki którym stało się możliwe, aby dane
statystyczne zbierane tradycyjnymi metodami zastępować danymi z systemów
informacyjnych administracji publicznej (dane administracyjne obszarach, w których
badania statystyczne mają charakter badań pełnych (tj. obejmujących wszystkie podmioty
danego obszaru tematycznego – tak jest w obszarze edukacji). Uchwalenie ustawy z dnia
19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej umożliwiło Ministerstwu Edukacji
Narodowej gromadzenie w celach administracyjnych danych z zakresu oświaty.
Dane zbierane w SIO są używane do celów kreowania polityki oświatowej oraz
racjonalizowania wydatkowania środków publicznych na oświatę. Stanowią one podstawę dla

1 Formularze serii „S” dotyczyły działalności publicznej w obszarze oświaty.
2 Formularze serii „EN” dotyczyły zatrudnienia, wypadków uczniów, wypoczynku dzieci i młodzieży szkolnej,
liczby uczniów w szkołach.
3 Zgodnie z definicją zawartą w art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U.
Nr 88, poz. 439, z późn. zm.).
m.in. wyliczania wysokości części oświatowej subwencji ogólnej, kształtowania wynagrodzeń
nauczycieli oraz przygotowywania analiz, opinii i informacji dla Sejmu oraz organów
administracji państwowej. Na podstawie danych pochodzących z SIO, GUS opracowuje
publikacje statystyczne z obszaru oświaty oraz przekazuje dane o polskiej oświacie do
statystyki międzynarodowej.

I. Gromadzenie danych oświatowych w obecnym systemie informacji oświatowej
I. 1. Organizacja i zasady działania obecnego SIO

Obecne SIO obejmuje bazy danych oświatowych prowadzone w postaci elektronicznej
za pomocą oprogramowania zgodnego z wymaganiami określonymi w
przepisach
o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, które nieodpłatnie
udostępnia minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Na podstawie obowiązującej
ustawy szkoły i placówki oświatoweadzą bazy danych oświatowych w zakresie
wskazanym w ustawie. Ponadto ustawa określa zakres danych gromadzonych w SIO przez
jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek, gminy, powiaty oraz
samorządy województw, ministrów będących organami prowadzącymi szkoły, Centralną
Komisję Egzaminacyjną i okręgowe komisje egzaminacyjne, kuratorów oświaty
i specjalistyczne jednostki nadzoru oraz inne organy sprawujące nadzór pedagogiczny,
ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania.
Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej przewiduje
wieloszczeblową organizację przekazywania danych w SIO, polegającą na tym, że publiczne
i niepubliczne szkoły i placówki oświatowez inne wymienione powyżej podmioty,
w określonych terminach, przekazują dane z prowadzonych przez siebie baz danych
oświatowych odpowiednio jednostkom samorządu terytorialnegołaściwym ministrom,
kuratorom oświaty albo ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania. Właściwi
ministrowie w określonych terminach przekazują otrzymane dane ministrowi właściwemu do
spraw oświaty i wychowania, natomiast jednostki samorządu terytorialnego – kuratorowi
oświaty. Następnie kuratorzy oświaty scalają otrzymane dane i przekazują je ministrowi

4 Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej, przez szkoły
i placówki oświatowe należy rozumieć jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 2 pkt 1 – 7, 9 – 11
ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
5 59 tysięcy szkół i placówek oświatowych w roku szkolnym 2009/2010.
6 Obecnie 2 808 jednostek samorządu terytorialnego.

2

właściwemu do spraw oświaty i wychowania. W konsekwencji powyższego rozwiązania,
dane pochodzące z baz danych prowadzonych przez szkoły, placówki oświatowe i pozostałe
wymienione jednostki, które otrzymuje minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, są
wynikiem procesu przekazywania danych (scalania) prowadzonego w określonych terminach
za pośrednictwem poszczególnych szczebli odpowiednich użytkowników SIO. Ustawa
nakłada na podmioty prowadzące bazy danych obowiązek sprawdzania kompletności,
poprawności i zgodności ze stanem faktycznym danych gromadzonych w bazach. Dane
w
bazach danych oświatowych są aktualizowane i
przekazywane w
systemie
wieloszczeblowym każdego roku według stanu na dzień 31 marca, 10 września i 30 września,
a w odniesieniu do niektórych placówek – według stanu na dzień 10 października.
Przekazywanie danych w SIO, zgodnie z wieloszczeblową organizacją, następuje
w postaci dokumentu elektronicznego, przez transmisję danych lub za pomocą
informatycznych nośników danych z aktualnego oprogramowania, oraz w formie papierowej,
tj. w formie zestawienia zbiorczego potwierdzonego podpisem upoważnionej osoby.

I. 2. Ograniczenia i niedogodności funkcjonowania obecnego SIO
Postęp techniczny w dziedzinie gromadzenia danych w systemach teleinforma-
tycznych, jaki nastąpił od 2005 r., spowodował, że rozwiązania dotyczące organizacji i zasad
działania SIO zawarte w obowiązującej ustawie, w istotny sposób ograniczają korzystanie
z możliwości, jakie stwarzają nowoczesne technologie gromadzenia i przetwarzania danych
w systemach teleinformatycznych. W konsekwencji, ograniczone funkcje obecnego SIO
powodują, że jest on narzędziem nie tylko nieefektywnym z punktu widzenia realizacji celów,
dla jakich został powołany, ale również niewychodzącym naprzeciw współczesnym
potrzebom zarządzania oświatą w sferze finansowej i organizacyjnej.
W wieloszczeblowej organizacji przekazywania danych w obecnym SIO nie jest
możliwe uzyskanie aktualnych, w dowolnym momencie, informacji z określonego zakresu,
dotyczących całego kraju. Jednocześnie rozwiązanie polegające na zbieraniu danych
zbiorczych w znaczącym stopniu ogranicza możliwości przeprowadzania analiz danych.
Rzetelne i kompletne analizy są bowiem możliwe na danych jednostkowych, podczas gdy
gromadzenie zagregowanych danych obarczone jest wysokim ryzykiem błędu w zakresie
prawdziwości. Należy podkreślić, że w obecnym stanie rozwoju technologicznego
nowoczesne narzędzia analityczne powinny stać się podstawowymi instrumentami służącymi
do zdobywania wiedzy niezbędnej do realizacji zadań oświatowych nie tylko przez ministra

3

właściwego do spraw oświaty i wychowania, ale również na poziomie regionalnym
i lokalnym. Wyposażenie SIO w odpowiednie narzędzia analityczne zapewniłoby ponadto
organom prowadzącym możliwość skutecznej weryfikacji poprawności danych
wprowadzonych do SIO przez szkoły i placówki oświatowe. Należy zauważyć, że obecnie
obowiązek weryfikowania przez jednostki samorządu terytorialnego i kuratoria oświaty
poprawności danych zgromadzonych w SIO jest realizowany w niedostatecznym stopniu,
m.in. ze względu na brak możliwości zastosowania takich narzędzi. W rezultacie stosowanie
obecnego mechanizmu weryfikacji prawdziwości danych nie jest skuteczną metodą poprawy
jakości danych w SIO. Wykrycie błędu w danych źródłowych w obecnym mechanizmie
weryfikacji danych wiąże się bowiem każdorazowo z czynnością wprowadzenia przez
uprawnione podmioty poprawek, a następnie – zgodnie z wieloszczeblowym sposobem
przekazywania danych – ponownego przesłania ministrowi właściwemu do spraw oświaty
i wychowania pełnego zbioru poprawionych danych. Weryfikacja zgromadzonych danych
oraz korygowanie wykrytych błędów są zatem skomplikowane i
czasochłonne.
W konsekwencji, w obecnym SIO przetwarzane są dane obarczone wysokim ryzykiem błędu
w zakresie poprawności i prawdziwości.
Obowiązujące regulacje prawne określające organizację i zasady działania SIO
utrudniają również skuteczne kontrolowanie kompletności zbieranych danych. System nie jest
wyposażony w efektywne narzędzia sprawdzania, czy wszystkie szkoły i placówki oświatowe
dostarczyły do SIO zestawienia zbiorcze. W praktyce nie można stwierdzić, czy szkoła lub
placówka oświatowa, która nie przekazała zestawienia zbiorczego, została zlikwidowana czy
też nie wywiązuje się z nałożonych na nią obowiązków związanych z funkcjonowaniem SIO.
Istotną negatywną cechą obecnego SIO jest to, że ustawa z dnia 19 lutego 2004 r.
o systemie informacji oświatowej, nakładając na szkoły i placówki oświatowe określone
obowiązki związane z funkcjonowaniem SIO, nie daje tym jednostkom w zamian żadnych
korzyści w postaci wykorzystywania SIO do celów
zarządzania. Umożliwienie
przeprowadzania operacji analitycznych na danych zgromadzonych w
bazach danych
oświatowych prowadzonych lokalnie przez poszczególne szkoły i placówki oświatowe
wiązałoby się bowiem z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów na zakup
oprogramowania. System nie jest również wyposażony w możliwość generowania raportów
na podstawie danych zgromadzonych w bazie danych oświatowych prowadzonej przez
ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, które mogłyby być automatycznie
udostępniane dyrektorom szkół i placówek oświatowych.

4

Obecna organizacja i zasady działania SIO, przewidujące zbiorczy sposób
gromadzenia danych o uczniach, uniemożliwiają ponadto przekazywanie niektórych danych
do celów prowadzonej przez Eurostat statystyki Unii Europejskiej (np. danych o uczniach
migrujących). Tworzenie statystyki dotyczącej edukacji w Unii Europejskiej odbywa się
w ten sposób, że państwa członkowskie dostarczają regularnie, w terminach określonych
przez Komisję (Eurostat), dane z dziedziny edukacji danego państwa. W celu
zagwarantowania międzynarodowej porównywalności danych oraz zapewnienia rozwoju
pojęć i metod statystycznych, Komisja (Eurostat) współpracuje z Instytutem Statystycznym
UNESCO (UIS), Organizacją Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) i innymi
organizacjami międzynarodowymi. Statystyka UE dotycząca edukacji jest zatem tworzona
w oparciu o system spójnych pojęć i porównywalnych danych, co umożliwia budowanie
zintegrowanego europejskiego systemu informacji statystycznej na temat kształcenia,
szkolenia i uczenia się. Państwa członkowskie Unii Eurpejskiej przekazują informacje
opisujące funkcjonowanie krajowych systemów kształcenia i
szkolenia zgodnie
z klasyfikacjami międzynarodowymi (np. zgodnie z klasyfikacją poziomów kształcenia –
ISCED 97). Oznacza to, że dane przekazywane przez Polskę do celów statystyki
międzynarodowej muszą być dostosowywane do wspólnych kategorii, co w niektórych
przypadkach stwarza problemy ze względu na zakres gromadzonych w SIO danych
oświatowych oraz sposób ich przetwarzania. Proponowane w nowym SIO rozwiązania,
polegające na zbieraniu danych jednostkowych opisanych w nowy sposób oraz szerokie
możliwości nowego systemu dotyczące przetwarzania danych, pozwolą wyeliminować
obecne problemy związane ze sprawozdawczością do celów statystycznych Unii
Europejskiej.
W związku z ograniczeniami i niedogodnościami funkcjonowania obecnego SIO
zachodzi potrzeba zmiany zasad organizacji i działania SIO w celu utworzenia efektywnego
narzędzia służącego realizacji zadań oświatowych na poziomie krajowym, regionalnym
i lokalnym związanych z zarządzaniem, prowadzeniem polityki oświatowej, usprawnianiem
finansowania oświaty, sprawowaniem funkcji kontrolnych i nadzorczych nad oświatą oraz
podnoszeniem jakości i upowszechnianiem edukacji. Powyższa potrzeba została również
wskazana w uzasadnieniu realizacji Priorytetu III: Wysoka jakość systemu oświaty Programu
Operacyjnego Kapitał Ludzki na lata 2007 – 2013, zgodnie z którym SIO powinno się stać
zobiektywizowanym narzędziem oceny skutków działań w obszarze oświaty, które będzie
wykorzystywane w kompleksowych działaniach badawczych i
analitycznych,
wspomagających rozwój systemu kształcenia.

5