Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2011

Tabela 3. Ocena stopnia realizacji Strategii w 2009 r. i I połowie 2010 r.
I. Cel Strategii
Minimalizacja
Stopie
kosztów obsługi
Sposób realizacji
realizacji*
długu
1. Dobór instrumentów
Podstawowym rynkiem pozyskiwania rodków był rynek krajowy (w 2009 r.
warto
nominalna emisji SPW na rynku krajowym wyniosła 159,6 mld zł, a na
rynkach zagranicznych 25,6 mld zł, dodatkowo z MIF pozyskano 10,7 mld zł, w
I połowie 2010 r. było to odpowiednio 99,0 mld zł wobec 18,6 mld zł i 0,2 mld
zł). Głównymi czynnikami branymi pod uwag przy realizacji struktury
finansowania były:
• sytuacja na wiatowych rynkach finansowych. W 2009 r. kryzys na rynkach
finansowych przeło ył si na recesj w głównych gospodarkach wiata.
Utrzymuj ca si wysoka awersja do ryzyka, w szczególno ci w I kwartale,
wpływała na przepływ kapitałów w stron inwestycji uznawanych za
bezpieczne oraz na wysok zmienno
i deprecjacj wielu walut wobec
głównych walut wiatowych. Po I kwartale sytuacja zarówno na rynku
walutowym jak i rynku SPW stopniowo zacz ła si poprawia . Ust puj ca
panika na rynku finansowym oraz stabilizacja systemowego ryzyka pozwoliła
inwestorom powróci do fundamentalnej oceny poszczególnych gospodarek,
w tym polskiej. Dodatkowo pozytywny wpływ na złotego oraz rynek SPW
miało przyznanie w maju 2009 r. przez Mi dzynarodowy Fundusz Walutowy
elastycznej linii kredytowej (FCL) w wysoko ci ok. 20,5 mld USD. W II
kwartale 2010 r. obawy o kondycj fiskaln Grecji, a tak e Hiszpanii i
Portugalii oraz wynikaj ce z niej zagro enia dla stabilno ci całej strefy euro
wywołały kolejn fal pogorszenia globalnych nastrojów skutkuj c
wzrostem awersji do ryzyka i silnym osłabieniem euro wobec dolara.
Popraw nastrojów na rynkach globalnych przyniosły: porozumienie
pomi dzy Grecj a krajami strefy euro i MFW (110 mld euro pomocy dla
Grecji) oraz uzgodnienie przez MFW i UE pakietu stabilizacyjnego (750 mld
euro dla pa stw strefy euro dotkni tych problemem nadmiernego
Wysoki
zadłu enia) zawarte w maju 2010 r.;
• sytuacja na rynku krajowym. W zwi zku z eskalacj kryzysu pod koniec
2008 r. oraz słabn c aktywno ci gospodarcz NBP obni ył w 2009 r.
główn stop procentow ł cznie o 150 pb, do 3,5% w lipcu. Dodatkowo z
uwagi na znaczny spadek płynno ci rynku mi dzybankowego, b d cy
efektem kryzysu, NBP obni ył w połowie roku stop rezerw obowi zkowych
o 50 pb do poziomu 3%. W I kwartale 2009 roku nast pił silny wzrost
rentowno ci wzdłu całej krzywej dochodowo ci z powodu nasilenia si
awersji do ryzyka, nast pnie rentowno ci zacz ły si stabilizowa , cho z
czasem powi kszał si spread pomi dzy krótkim a długim ko cem krzywej
dochodowo ci. Popyt na SPW koncentrował si głównie na krótkim ko cu
krzywej dochodowo ci, a od połowy roku wraz z popraw sytuacji na rynku
finansowym zacz ł przesuwa si w kierunku instrumentów o dłu szych
okresach zapadalno ci. W 2009 r. zadłu enie Skarbu Pa stwa w bonach
skarbowych spadło o 2,9 mld zł, natomiast w I półroczu 2010 o 7,8 mld zł.
Od II kwartału 2009 r. widoczny był stały napływ inwestorów zagranicznych,
których zaanga owanie w krajowe SPW wzrosło od pocz tku 2009 r. do
ko ca czerwca 2010 r. o 49,7 mld zł (do ko ca sierpnia 2010 r. o 66,6 mld
zł). W znacznym stopniu było to efektem kryzysu zadłu enia Grecji oraz
obawami o wypłacalno kolejnych emitentów. Kryzys grecki pokazał, e
ryzyko kredytowe poszczególnych pa stw strefy euro jest zró nicowane i
wynika ze strukturalnych problemów gospodarek cz
ci z nich. Głównymi
czynnikami napływu inwestorów zagranicznych od 2009 r. była pozytywna
ocena fundamentów makroekonomicznych i sytuacji fiskalnej Polski na tle
innych pa stw UE, wy szy poziom stóp procentowych w stosunku do
emitentów o podobnej wycenie ryzyka kredytowego, oczekiwania na
aprecjacj złotego oraz polityka taniego pieni dza realizowana przez EBC i
FED;
12
• rozkład w czasie potrzeb po yczkowych bud etu pa stwa, w tym
zwi zanych z wykupem du ych serii obligacji. W 2009 r. potrzeby
po yczkowe netto bud etu pa stwa ukształtowały si na poziomie 57,5 mld
zł wobec planu 39,0 mld zł w ustawie bud etowej oraz 56,7 mld zł w
nowelizacji ustawy bud etowej przyj tej w lipcu 2009 r. Wy sze potrzeby
po yczkowe wynikały przede wszystkim ze zwi kszenia deficytu
bud etowego, wy szego salda prefinansowania, po yczki udzielonej dla
Funduszu Ubezpiecze Społecznych oraz ni szych od zało onych
przychodów z prywatyzacji. W I połowie 2010 r. potrzeby po yczkowe netto
wyniosły 42,2 mld zł, a deficyt 36,8 mld zł (odpowiednio 51,2% i 72,5%
warto ci przyj tych w ustawie bud etowej;
• elastyczne podej cie do wyboru instrumentów oraz d
enie do
dywersyfikacji rynków i walut w zwi zku z ograniczeniami chłonno ci rynku
krajowego.
W zakresie długu zagranicznego najwa niejszymi operacjami były:
• benchmarkowe emisje na strategicznym rynku euro (5-letnie o warto ci 1,75
mld EUR w lutym 2009 r., 10-letnie i 15-letnie o warto ci odpowiednio 0,5
mld EUR i 0,41 mld EUR w pa dzierniku 2009 r. oraz 15-letnie o warto ci 3,0
mld EUR w styczniu 2010 r. i 7-letnie o warto ci 1,25 mld EUR w marcu
2010 r.);
• utrzymywanie obecno ci Polski na pozostałych głównych rynkach, w tym
pierwsza od 2005 r. emisja benchmarkowa w dolarze ameryka skim
(obligacje 10-letnie o warto ci 3,5 mld USD w lipcu 2009 r.), emisje obligacji
w jenach (3- i 5-letnich o ł cznej warto ci 44,8 mld JPY w listopadzie 2009
r.), frankach szwajcarskich (5-letnie o warto ci 750 mln CHF we wrze niu
2009 r. i 4-letnie o warto ci 475 mln CHF w marcu 2010 r.);
• ci gni cia kredytów z MIF (ł cznie w 2009 r. i I połowie 2010 r. 2,6 mld EUR,
w tym z Banku wiatowego ok. 2 mld EUR – dwie transze w styczniu i
sierpniu 2009 r.)
Pozyskiwanie rodków na rynkach zagranicznych kontynuowane było w III
kwartale 2010 r., poprzez emisj obligacji 5-letnich na rynku ameryka skim na
kwot 1,5 mld USD oraz 4-letnich na rynku szwajcarskim na kwot 150 mln
CHF, jak równie zaci gni cie kredytu w Banku wiatowym na kwot 1,0 mld
EUR.
2. Efektywno
rynku SPW
Najwa niejszymi działaniami słu cymi ograniczeniu kosztów były:
• kontynuacja polityki emisji płynnych serii obligacji benchmarkowych na rynku
krajowym. Na koniec czerwca 2010 r. próg 5 mld EUR na rynku krajowym
przekraczało 13 serii obligacji (w tym 12 o oprocentowaniu stałym).
Koncentracja emisji stanowiła istotny czynnik maj cy pozytywny wpływ na
płynno na rynku wtórnym obligacji. redni wska nik płynno ci6 po spadku
w wyniku kryzysu na rynkach finansowych w 2009 r. do poziomu 111,2%
wzrósł w I połowie 2010 r. do 141,0%;
• kontynuacja polityki emisji płynnych serii obligacji benchmarkowych na
strategicznym rynku euro, (5 lat w 2009 r., 7 i 15 lat w 2010 r.);
• publikowanie poda y na przetargach SPW, pocz wszy od grudnia 2008 r.,
przedziałowo w celu zwi kszenia elastyczno ci sprzeda y w zmiennym
otoczeniu rynkowym przy zachowaniu przejrzysto ci rynku SPW;
• dostosowanie poziomu i struktury poda y SPW do bie
cej sytuacji rynkowej
uwzgl dniaj ce oczekiwania uczestników rynku.

6 Wska nik płynno ci – iloraz miesi cznej warto ci transakcji zawartych na obligacjach do zadłu enia na
koniec miesi ca.
13
II. Ograniczenia celu – mierzalne
Stopie
Warto
Ograniczenie
Sposób realizacji
Miara
realizacji*
2008 2009 VI
2010
• Elastyczne podej cie do
rednia
finansowania w warunkach du ej
zapadalno



zmienno ci popytu
(w latach)
• Oddłu enie w bonach skarbowych - kraj
4,23
4,08
4,22
pocz wszy od IV kwartału 2009 r. - zagranica
8,11
8,27
8,35
(na skutek zmian w strukturze
- razem
5,27
5,22
5,40
popytu na SPW, polityki emisyjnej
oraz zastosowania przetargów
Udział w SPW



odkupu w 2009 r. bonów o
krajowych:
warto ci 3,5 mld zł),
Ryzyko
Wysoki
• Wzrost sprzeda y obligacji
refinansowania
rednio- i długoterminowych w I
półroczu 2010 r.
• Du a rola przetargów zamiany
- SPW do 1 roku 23,6%
23,9%
19,0%
• Wzrost w 2010 r. , mimo trudnych - bonów
warunków rynkowych, redniej
skarbowych
12,0%
10,3%
8,0%
zapadalno ci długu krajowego do
poziomu z ko ca 2008 r.
• Bezpieczny poziom ryzyka
refinansowania długu
zagranicznego
• Udział długu zagranicznego
zgodnie ze Strategi w przedziale Udział długu
20-30%
zagranicznego
26,3%
26,7% 28,2%
• Udział euro w długu zagranicznym w długu SP
na koniec czerwca 2010 r. na
Ryzyko kursowe
Zadowalaj cy
granicy okre lonego w Strategii
progu 70%
• Wzrost roli długoterminowego
Udział długu w
finansowania nierynkowego w
euro w długu
71,8%
70,6% 69,6%
MIF
zagranicznym
• Duration długu krajowego
Duration


pozostawało w okre lonym w
(w latach)
Strategii przedziale 2,5-4,0 lata.
- kraj
2,86
2,88
2,95
• Elastyczna reakcja poda y SPW
- zagranica
5,55
5,39
5,67
Ryzyko stopy
na zmiany zachodz ce na rynku
- razem
3,58
3,59
3,75
Wysoki
procentowej
finansowym
ATR (w latach)



• Ryzyko długu zagranicznego
pozostawało na bezpiecznym
- kraj
3,38
3,53
3,50
poziomie i nie stanowiło
- zagranica
7,96
7,37
7,59
ograniczenia dla celu
- razem
4,60
4,57
4,67
minimalizacji kosztów.
14
III. Ograniczenia celu – niemierzalne
Stopie
Ograniczenie
Sposób realizacji
realizacji*
Głównymi instrumentami zarz dzania ryzykiem płynno ci były:
• przetargi zamiany (słu
ce ograniczaniu ryzyka refinansowania przy wykupie
du ych emisji),
• oprocentowane lokaty złotowe w NBP - w 2009 r. utworzono lokaty o ł cznej
warto ci 199 mld zł, a w I półroczu 2010 r. odpowiednio 83 mld zł,
• lokaty złotowe dokonywane za po rednictwem BGK, obejmuj ce transakcje
warunkowe typu buy-sell-back oraz lokaty mi dzybankowe. W 2009 r. zawarto
transakcje o ł cznej warto ci 491 mld zł, a w I półroczu 2010 r. odpowiednio
213 mld zł,
• transakcje rynkowej wymiany walut typu FX swap, wprowadzone w grudniu
2009 r., pozwalaj ce na okresowe wykorzystanie posiadanych walut w celu
pozyskania rodków złotowych. W 2009 zawarto transakcje na parze walut
EUR/PLN oraz USD/PLN na kwot 1,5 mld EUR oraz 0,2 mld USD, natomiast
w I półroczu 2010 r. na parze EUR/PLN na kwot 1,6 mld EUR, Transakcje te
pozwoliły na obni enie poda y spw na rynku krajowym.
• utrzymywanie rodków na oprocentowanych rachunkach w NBP oraz w formie
oprocentowanych lokatach walutowych - w 2009 r. zawarto lokaty o ł cznej
warto ci 11,5 mld EUR, a w I półroczu 2010 r. 1 mld EUR,
• oprocentowane lokaty walutowe w BGK - w 2009 roku zawarto lokaty na kwot
8,7 mld EUR,
Ryzyko
Wysoki
• okresowe wykorzystanie rodków z Komisji Europejskiej w celu finansowania
płynno ci
potrzeb po yczkowych (1,2 mld EUR w 2009 r.),
• krótkoterminowe po yczki zaci gane w bankach komercyjnych - w 2009 r.
zawarto transakcje o warto ci 0,4 mld zł,
• wprowadzenie jako nowego instrumentu transakcji depozytowych w EUR z
agencjami zarz dzania długiem, zwi kszaj cych efektywno lokowania
okresowo wolnych rodków oraz stwarzaj cych mo liwo
pozyskania
krótkookresowych rodków na atrakcyjnych warunkach,
• okresowa sprzeda krótkoterminowych bonów skarbowych w momentach
wysokich potrzeb po yczkowych w zwi zku z wykupami emisji obligacji o du ej
warto ci nominalnej,
• odkup bonów skarbowych na przetargach (słu
cy ograniczeniu ryzyka
refinansowania), stosowany od sierpnia 2009 r.
Poziom płynnych aktywów bud etu pa stwa ( rednio 7,1 mld zł w 2009 r. i 6,3
mld zł w I połowie 2010 r. na rachunkach złotowych i odpowiednio równowarto
5,7 mld zł i 6,7 mld zł na rachunkach walutowych) zapewnił bezpieczn realizacj
przepływów bud etowych.
W maju 2009 r. wykupiony został benchmark DS0509 o pocz tkowym zadłu eniu
28,6 mld zł (po przetargach zamiany 9,4 mld zł), w marcu 2010 r. kolejny
benchmark PS0310 o pocz tkowym zadłu eniu 29,6 mld zł (po przetargach
zamiany 11,8 mld zł).
• Lokaty w BGK, zabezpieczone SPW, nie generowały ryzyka kredytowego.
• Funkcjonuje system limitów kredytowych dla lokat niezabezpieczonych.
• Ryzyko zwi zane z transakcjami na instrumentach pochodnych jest
ograniczane poprzez wybór partnerów o wysokiej wiarygodno ci kredytowej
(warunkiem niezb dnym zawarcia transakcji jest posiadanie podpisanej z MF
Umowy Ramowej lub Umowy Głównej ISDA) oraz limity nało one na ł czn
Ryzyko
warto
transakcji zawieranych z poszczególnymi partnerami, słu
ce
Wysoki
kredytowe
dywersyfikacji ryzyka kredytowego. Wiarygodno
kredytowa potencjalnych
partnerów jest na bie
co monitorowana, w przypadku stwierdzenia istotnego
wzrostu ryzyka kredytowego nast puje zawieszenie zawierania transakcji z
partnerem.
•
W nowych Umowach Ramowych zawieranych z bankami krajowymi
wprowadzono mechanizm tzw. depozytów zabezpieczaj cych, słu
cy
ograniczaniu ryzyka.
Ryzyko
Zadowalaj cy
• Zarz dzanie długiem skupione w jednej jednostce organizacyjnej MF.
15
operacyjne
• Odpowiednia infrastruktura techniczna do zawierania transakcji rynkowych.
• Bezpiecze stwo informacji zwi zanych z zarz dzaniem długiem.
• Zintegrowana baza danych długu SP.
• Przy emisji nowych serii SPW brany był pod uwag równomierny rozkład
płatno ci z tytułu ich obsługi. Kupony nowych emisji ustalane były na poziomie
zbli onym do ich rentowno ci.
• Do równomiernego rozkładu kosztów przyczyniały si przetargi zamiany
obligacji zapadaj cych w kolejnym roku oraz przetargi odkupu bonów
skarbowych.
Rozkład kosztów
obsługi długu w Zadowalaj cy
• Na poziom kosztów obsługi w 2009 r. miały wpływ transakcje zawarte na
instrumentach pochodnych w 2008 r., w wyniku których wydatki w 2009 r.
czasie
uległy obni eniu o 0,9 mld zł oraz transakcje zawarte w 2009 r. W okresie od
listopada do grudnia 2009 r. zawarto transakcje o ł cznej warto ci 4,8 mld zł,
zmniejszaj c tym samym koszty obsługi długu o 0,3 mld zł w 2009 r. i
zwi kszaj c je w 2010 r. Celem transakcji było umo liwienie przeprowadzenia
transakcji odkupu obligacji PS0310 na przetargach zamiany, co wpłyn ło na
zmniejszenie ryzyka refinansowania obligacji w 2010 r.
*) Wg skali: wysoki, zadowalaj cy, umiarkowany, niski.
II.4. Wielko
i struktura pozostałego długu sektora finansów publicznych
Dług podmiotów innych ni SP stanowił na koniec 2009 r. 9,3% długu sektora finansów
publicznych przed konsolidacj (7,1% po konsolidacji) wobec 6,6% (5,4%) na koniec 2008 r. (w
połowie 2010 r. odpowiednio 8,3% i 6,2%). Najwi kszy udział w tej cz
ci długu miał dług
sektora samorz dowego, w szczególno ci zadłu enie jednostek samorz du terytorialnego
(JST). Udział zadłu enia sektora ubezpiecze społecznych systematycznie spadał do 2008 r.,
po czym w 2009 r. nast pił jego ponowny wzrost. Szczegółowe dane o zadłu eniu jednostek
sektora finansów publicznych zostały przedstawione w aneksie 7.
Wykres 10. Zadłu enie innych ni SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji w
podziale na sektory (mld zł)
Przed konsolidacj
Po konsolidacji
16