Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2011

Tabela 3. Podstawowe ró nice dotycz ce długu publicznego – definicja polska a unijna
POLSKIE REGULACJE
REGULACJE UE
pa stwowy dług publiczny
dług sektora general government
1) zakres sektora finansów publicznych
ustawa o finansach publicznych tworzy zamkni ty
zakres
sektora
general government został
katalog jednostek zaliczanych do sektora finansów
zdefiniowany w ESA95 2); nie został wprowadzony
publicznych;
zamkni ty katalog jednostek;
ró nice w zakresie sektora w zale no ci od regulacji
a) fundusze utworzone w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego (np. KFD, FK):
nie
s zaliczane do sektora finansów publicznych;
s zaliczane do sektora general government3);
2) tytuły dłu ne zaliczane do długu publicznego
papiery
warto ciowe opiewaj ce na wierzytelno ci
papiery
warto ciowe inne ni akcje, z wył czeniem
pieni
ne (poza papierami udziałowymi);
instrumentów pochodnych;
kredyty i po yczki (w tym papiery warto ciowe,
po yczki4);
których zbywalno
jest ograniczona);
gotówka
i
depozyty;
przyj te depozyty;
zobowi zania wymagalne (tj. takie, których termin
płatno ci min ł, a które nie zostały przedawnione lub
umorzone);
ró nice w tytułach dłu nych w zale no ci od regulacji
zobowi zania wymagalne;
5)
-
3) dług potencjalny
ró nice dotycz ce uwzgl dniania długu potencjalnego w ograniczeniach na relacj długu do PKB
a. nie jest uwzgl dniany. Od 1.01.2006 r. zgodnie z
ograniczenia UE nie uwzgl dniaj bezpo rednio
ustaw z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach
długu potencjalnego zwi zanego z udzielanymi
publicznych podstawow kategori , do której
por czeniami i gwarancjami;
odnosz si limity zadłu enia jest dług publiczny
po
spełnieniu okre lonych kryteriów (zgodnie z
bez przewidywanych wypłat z tytułu por cze i
zasadami ESA’95) dług potencjalny mo e sta si
gwarancji. Nowa ustawa nie wprowadza zmian w
długiem podmiotu udzielaj cego por czenia lub
zakresie długu potencjalnego;
gwarancji (operacja przej cia długu);
1) Urz dem odpowiedzialnym za zakres sektora general government (sektora instytucji rz dowych i
samorz dowych) jest GUS.
2) Council Regulation No 2223/1995 on the European System of National and Regional Accounts in the
Community. Kryteria stosowane w ESA95 dotycz przede wszystkim funkcji realizowanych przez dane jednostki
i sposobu ich finansowania. Głównym kryterium branym pod uwag jest działalno podstawowa danej jednostki
– redystrybucja narodowego dochodu i bogactwa; w pozostałych przypadkach stosowana jest reguła 50% (mniej
ni 50% kosztów produkcji jest finansowanych przychodami/dochodami ze sprzeda y).
3) Zgodnie z wytycznymi Eurostatu w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej przedsi wzi
zwi zanych z budow
infrastruktury, po spełnieniu okre lonych kryteriów w zadłu eniu sektora instytucji rz dowych i samorz dowych
poza zobowi zaniami przedmiotowych Funduszy mog by ujmowane tak e nakłady inwestycyjne poniesione
przez podmioty spoza sektora realizuj ce inwestycje tego typu (imputed loan = po yczka przypisana).
4) Eurostat stosuje szersz definicj po yczek, wg której jako po yczk przypisan (imputed loan) nale y traktowa
równie np. płatno ci pocz tkowe otrzymywane od partnera transakcji swap.
5) Zobowi zania wymagalne stanowi wydatek na bazie memoriałowej i zgodnie z regulacjami UE s
uwzgl dniane w wyniku (deficycie lub nadwy ce) sektora general government.
47
Aneks 3. Ramy instytucjonalne zarz dzania długiem publicznym w pa stwach UE
W pa stwach UE nie istnieje jednolity model instytucjonalnego usytuowania jednostki
zajmuj cej si zarz dzaniem długiem SP. Mo na w tym zakresie wyodr bni trzy podstawowe
koncepcje organizacyjne:
• model bankowy - w banku centralnym,
• model
rz dowy – w jednym z ministerstw (najcz
ciej finansów lub skarbu),
• model agencyjny - w wyspecjalizowanej instytucji (agencji), której podstawowym (cho
czasami nie jedynym) zadaniem jest zarz dzanie długiem.
Model bankowy jest poddawany najsilniejszej krytyce. Wynika to z potencjalnej sprzeczno ci,
jaka mo e wyst powa pomi dzy polityk pieni
n oraz zarz dzaniem długiem publicznym.
Bank centralny mo e w takiej sytuacji:
• traktowa zarz dzanie długiem instrumentalnie skupiaj c si na celach polityki pieni
nej,
• by mniej skłonny do podnoszenia stóp procentowych w sytuacji zagro enia inflacj (gdy
zwi kszyłoby to koszty zwi zane z zadłu eniem) albo wr cz wpływa na poziom stóp
procentowych lub zwi ksza płynno rynku tu przed aukcj instrumentów skarbowych by
uzyska lepsze ceny i ni sze koszty finansowania.
W obydwu przypadkach realizacja nało onych na bank centralny zada nie jest optymalna.
Dodatkowo, nawet w przypadku umieszczenia polityki pieni
nej oraz zarz dzania długiem w
odr bnych departamentach oraz zastosowania tzw. „chi skiego muru”, mog pojawia si
podejrzenia odno nie do wykorzystywania w zarz dzaniu długiem nieznanych jeszcze rynkowi
informacji dotycz cych wysoko ci stóp procentowych, co prowadzi do zmniejszenia zaufania do
emitenta oraz
dania przez nabywców instrumentów skarbowych dodatkowej premii za ryzyko.
Argumentem przytaczanym przez zwolenników rozwi zania polegaj cego na umieszczeniu
zarz dzania długiem w banku centralnym jest przekonanie o tym, e bank centralny dysponuje
lepszym przygotowaniem do działalno ci na rynku finansowym ni jednostka pozostaj ca w
strukturach ministerstwa.
Model rz dowy dobrze sprawdza si w warunkach charakterystycznych dla gospodarek
„wschodz cych” lub podlegaj cych procesowi transformacji ustrojowej, w których stopie
rozwoju krajowego rynku finansowego jest niski, cho nie tylko tam jest stosowany10. Jest to
zwi zane z du ymi mo liwo ciami oddziaływania rz du na tworzenie odpowiedniej
infrastruktury prawnej oraz instytucjonalnej, koniecznej dla funkcjonowania efektywnego rynku
finansowego. Jednak w warunkach rozwini tej, stabilnej gospodarki coraz bardziej widoczne
staj si wady takiego rozwi zania:
• wyst powanie niebezpiecze stwa przedkładania krótkoterminowych celów bud etowych
ponad długoterminowe cele zarz dzania długiem publicznym, co mo e doprowadzi do
zwi kszenia zarówno ryzyka zwi zanego ze struktur długu, jak i kosztów obsługi długu w
długim terminie,
• brak
wystarczaj cej elastyczno ci oraz mo liwo ci odpowiednio szybkiego reagowania na
zmiany warunków rynkowych (co jest szczególnie wa ne w przypadku wykorzystywania w
zarz dzaniu długiem pochodnych instrumentów finansowych) wynikaj cy ze znacznego
stopnia zbiurokratyzowania struktur administracji,
• trudno ci z pozyskaniem oraz utrzymaniem odpowiednich specjalistów zwi zane z mało
konkurencyjnymi warunkami zatrudnienia pracowników administracji w stosunku do oferty
firm sektora finansowego (banków, towarzystw funduszy inwestycyjnych, itp.).
Model agencyjny stanowi model dominuj cy w pa stwach UE. Termin „agencja” jest jednak
pewnym uogólnieniem (nie oznacza agencji rz dowej zgodnie z definicj stosowan w prawie
polskim), poniewa wyspecjalizowane instytucje zajmuj ce si zarz dzaniem długiem w
poszczególnych krajach ró ni si znacznie mi dzy sob zarówno je li chodzi o wachlarz
powierzonych im zada jak i poziom instytucjonalnej odr bno ci. Wspóln ich cech pozostaje
natomiast wysoki poziom autonomii w zakresie wyboru sposobu realizacji zleconych zada . Do
najwa niejszych zalet powierzenia zarz dzania długiem wyspecjalizowanej instytucji nale
:

10 Model rz dowy funkcjonuje w takich krajach jak Hiszpania czy Włochy.
48
• mo liwo
wyboru optymalnych rozwi za oraz realizacji długoterminowych celów
zarz dzania długiem dzi ki ograniczeniu ryzyka podporz dkowywania decyzji
zarz dzaj cych krótkoterminowym celom polityki fiskalnej,
• zapewnienie
wi kszej przejrzysto ci działania zarz dzaj cych wynikaj ce z zastosowania
lepszych mechanizmów kontrolnych oraz sprawozdawczych, a co za tym idzie wzrost
zaufania inwestorów i ni sze koszty finansowania potrzeb po yczkowych,
• konieczno
wypracowania klarownych oraz jednoznacznych procedur pozwalaj cych na
podejmowanie szybkich decyzji dotycz cych transakcji rynkowych (warunek konieczny dla
efektywnego, aktywnego zarz dzania długiem),
• mo liwo
stawienia czoła konkurencji komercyjnych instytucji finansowych (pozyskania
oraz zatrzymania wysokiej klasy specjalistów).

Z reguły zadaniem agencji jest realizacja wytycznych rz du, cz sto ministra finansów, a jej
działania podlegaj audytowi pod k tem zgodno ci z tymi wytycznymi. Dlatego w przypadku
modelu agencyjnego bardzo wa ne jest przygotowanie odpowiednich rozwi za legislacyjnych
oraz organizacyjnych zapewniaj cych dobr współprac ministra finansów, który definiuje cele
oraz agencji, która je realizuje.
W chwili obecnej na 27 pa stw UE w 14 stosowany jest model agencyjny (odpowiednio w
10 z 16 pa stw strefy euro).
Tabela 4. Instytucje odpowiedzialne za zarz dzanie długiem publicznym w pa stwach UE
Pa stwo Model
Nazwa
instytucji
Austria Österreichische
Bundesfinanzierungsagentur
Belgia
Agence de la Dette (Agentschap van de Schuld)
Finlandia Valtiokonttori
Francja
Agence France Trésor
Holandia
Agentschap van het ministerie van Financiën
agencyjny
Irlandia
National Treasury Management Agency
Malta
Debt Management Office
Niemcy Finanzagentur
GmbH
Strefa euro
Portugalia
Instituto de Gestão do Crédito Público
Słowacja
Štátna pokladnica
Cypr
Grecja
Γενικο Λογιστηριο Τοψ Κρατοψσ
Hiszpania Ministerio
de
Ekonomia
rz dowy
Luksemburg
Ministère des Finances
Słowenia
Ministrstvo za finance
Włochy
Ministero dell’Ecomomia e delle Finanze
Łotwa Valsts
Kase
Szwecja Riksgäldskontoret
agencyjny
W gry Államadósság
Kezel Központ Zrt.
Wielka Brytania
Debt Management Office
Dania
bankowy
Dansk Nationalbanken
Pozostałe
Bułgaria
pa stwa UE
Czechy Ministerstvo
financí
Estonia Rahandusministeerium
rz dowy
Litwa Finans Ministeria
Polska Ministerstwo
Finansów
Rumunia
Ministerul Economiei i Finan elor
49
Aneks 4. Deficyt i dług publiczny oraz rentowno
obligacji 10-letnich w pa stwach UE

2008
2009
deficyt/nadwy ka
dług
deficyt/nadwy ka
dług

stopa 10-letnia (%)
stopa 10-letnia (%)
%PKB
%PKB
% PKB
% PKB
Włochy -2,7
106,1
4,68
-5,3
115,8
4,31
Grecja -7,7
99,2
4,80
-13,6
115,1
5,17
Belgia -1,2
89,8
4,42
-6,0
96,7
3,90
W gry -3,8
72,9
8,24
-4,0
78,3
9,12
Francja -3,3
67,5
4,23
-7,5
77,6
3,65
Portugalia -2,8
66,3
4,52 -9,4
76,8
4,21
Niemcy 0,0
66,0
3,98
-3.3
73,2
3,22
Malta -4,5
63,7
4,81
-3,8
69,1
4,54
Austria -0,4
62,6
4,36
-3,4
66,5
3,94
Holandia 0,7
58,2
4,23
-5,3
60,9
3,69
Wielka Brytania
-4,9
52,0
4,50
-11,5
68,1
3,36
Cypr 0,9
48,4
4,60
-6,1
56,2
4,60
Polska -3,7
47,2
6,07
-7,1
50,9
6,12
Irlandia -7,3
43,9
4,53
-14,3
64,0
5,23
Hiszpania -4,1
39,7
4,37 -11,2
53,2
3,98
Szwecja 2,5
38,3
3,89
-0,5
42,3
3,25
Finlandia 4,2
34,2
4,29
-2,2
44,0
3,74
Dania 3,4
34,2
4,28
-2,7
41,6
3,59
Czechy -2,7
30,0
4,63
-5,9
35,4
4,84
Słowacja -2,3
27,7
4,72
-6,8
35,7
4,71
Słowenia -1,7
22,6
4,61
-5,5
35,9
4,38
Litwa -3,3
15,6
5,61
-8,9
29,3
14,00
Łotwa -4,1
19,5
6,43
-9,0
36,1
12,36
Luksemburg 2,9
13,7
4,61 -0,7
14,5
4,23
Bułgaria 1,8
14,1
5,38
-3,9
14,8
7,22
Rumunia -5,4
13,3
7,70
-8,3
23,7
9,69
Estonia -2,7
4,6
- -1,7
7,2
-
UE 27
-2,3
61,5
- -6,8
73,6
4,13
Strefa euro
-1,9
69,6
-
-6,3
78,7
3,82
1) Stopa 10-letnia - rednia ze rednich miesi cznych rentowno ci obligacji 10-letnich za okres ostatnich dwunastu
miesi cy; rednia w grudniu; Eurostat.
2) Dane dot. wyniku deficytu i długu dla Polski – dane MF, pozostałe dane na podstawie Eurostat Euro-indicators
news release 56/2009 z 22 kwietnia 2009 r.
50
Aneks 5. rednia zapadalno
i duration długu wybranych pa stw UE w 2009 r.
Tabela 5. rednia zapadalno
i duration długu wybranych pa stw UE w 2009 r.
ATM Duration
Razem
Krajowy
Zagraniczny
Razem
Krajowy
Zagraniczny
Austria
8,40 8,60 2,50 6,10 6,20 2,20
Belgia 5,94
5,96
0,25
3,87**
3,89**
0,10**
Czechy 6,50
*
*
4,2**
*
*
Dania
8,20 9,70 2,70 10,50 6,70 0,20
Estonia
* * * * * *
Finlandia
4,10 4,10 0,00 2,70 2,70 0,00
Francja
6,60 6,60 * 5,10**
5,10** *
Grecja
7,90 * * * 4,90 *
Hiszpania
6,40
6,40 * 4,50
4,50 *
Holandia 6,60
6,60
* * * *
Irlandia
6,70 * * 6,00 * *
Luksemburg
5,40
5,40
* * * *
Niemcy 5,90
5,90
1,40
4,5**
4,5**
0,3**
Polska
5,22 4,08 8,27 3,59 2,88 5,39
Portugalia
6,06 * * 3,60 * *
Słowacja
4,60 4,01 5,75 3,46 3,51 5,15
Słowenia 6,02
4,82
6,88
5,00**
4,32**
5,40**
Szwecja 5,40
6,30
0,13
*
*
*
W gry
4,42 3,93 5,03 2,88 2,56 3,29
Wielka Brytania
*
14,15
*
*
8,50
*
Włochy
7,10 6,90 10,30 4,80 4,80 5,10
*) Brak danych.
**) Modyfikowane duration.
ródło: OECD’s Statistical Data Warehouse, www.oecd.int.
Wykres 1. Sprzeda SPW na rynku krajowym w Polsce i wybranych krajach UE pod wzgl dem
zapadalno ci w 2010 r.*
*) w formie przetargów i syndykatu od 1 stycznia do 15 wrze nia 2010 r.
51