Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego

Warszawa, 27 maja 2010 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-50(4)/10

Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
komisyjnego projektu ustawy


- o zmianie ustawy o niektórych formach
popierania budownictwa mieszkaniowego
(druk nr 2920).


Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra
Infrastruktury do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.


(-) Donald Tusk
Stanowisko Rady Ministrów do komisyjnego projektu ustawy o zmianie ustawy o
niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego
(druk nr 2920)

Proponowane regulacje, zawarte w przedłożonym projekcie nowelizacji ustawy z dnia
26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz.
U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.), dotyczą ważnej części obecnych przepisów
określających zasady realizacji rządowego programu wsparcia społecznego budownictwa
czynszowego w Polsce. Istotą projektu regulacji przedstawionego przez wnioskodawców jest
kwestia umożliwienia ustawowego przekształcania praw do lokali mieszkalnych w zasobach
towarzystw budownictwa społecznego, wybudowanych przy wsparciu preferencyjnego
kredytu udzielonego ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego (KFM), poprzez
wprowadzenie roszczenia dla partycypantów odnośnie do ustanowienia na ich rzecz odrębnej
własności wynajmowanego lokalu (art. 1 pkt 3 projektu). Projekt obejmuje również takie
fundamentalne kwestie związane z funkcjonowaniem obecnego systemu budownictwa
społecznego jak sposób ustanawiania czynszów, postępowanie w przypadku upadłości
właściciela mieszkań wybudowanych w ramach programu oraz zasady adresowania
programu.

Rada Ministrów, dostrzegając uzasadnienie dla gruntownej weryfikacji zasad na jakich
przez okres ponad 10-ciu lat opierał się program rozwoju społecznego budownictwa
czynszowego w Polsce, nie neguje konieczności poważnego potraktowania pewnych idei
obejmujących m.in. zagadnienia, którym w całości poświecony został opiniowany projekt
ustawy. Jakiekolwiek zmiany w tym zakresie powinny jednak być systemowe, zasadzając się
na spójnej i całościowej wizji rozwoju poddanego zmianom programu. Brak takiego
podejścia, jak również fakt, iż zaproponowany w druku sejmowym nr 2920 sposób realizacji
postulowanych przez autorów projektu kierunków zmian jest w ocenie rządu wysoce
wadliwy, powodują, że Rada Ministrów jest przeciwna wprowadzeniu konkretnych
rozwiązań proponowanych w przedłożonym projekcie nowelizacji ustawy. Rząd stoi na
stanowisku, że podstawą dla rozstrzygnięć związanych z materią, do której odnosi się
opiniowany projekt ustawy, powinna być przede wszystkim rządowa inicjatywa legislacyjna,
będąca wyrazem podejścia systemowego (opracowany w resorcie infrastruktury projekt
założeń do ustawy reformującej system społecznego budownictwa czynszowego będzie
przedmiotem konsultacji społecznych oraz uzgodnień międzyresortowych w pierwszej
połowie br.).

Pomijając wątpliwości związane z wprowadzeniem istotnych zmian zasad
gospodarowania społecznym zasobem mieszkań na wynajem bez zapewnienia spójności
programu we wszystkich jego aspektach, szczegółowe propozycje zmian zawarte w druku nr
2920 budzą szereg poważnych zastrzeżeń merytorycznych.

1) Art. 1 pkt 1 i 2

Proponowane punkty 1 i 2 w art. 1 opiniowanego projektu ustawy wprowadzałyby
zasadniczą niespójność regulacji dotyczących trybu ustalania stawek czynszowych z
obowiązującymi przepisami określającymi system ustalania czynszów w zasobach
towarzystw budownictwa społecznego, określony w art. 28 ustawy o niektórych formach
popierania budownictwa mieszkaniowego.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami, stawki czynszu za 1 m2 powierzchni
użytkowej lokalu mieszkalnego w zasobach mieszkaniowych towarzystw budownictwa
społecznego są ustalane przez odpowiednie ciała statutowe spółki (zgromadzenie
wspólników, walne zgromadzenie akcjonariuszy) w takiej wysokości, aby suma czynszów za
najem wszystkich lokali eksploatowanych przez towarzystwo pozwalała na pokrycie kosztów
eksploatacji i remontów budynków oraz spłatę kredytu zaciągniętego na budowę.
Jednocześnie czynsz ten nie może przekroczyć w skali roku wysokości 4% wartości
przeliczeniowej lokalu, ustalonej zgodnie z regułami określonymi w ustawie. Taka formuła
naliczania czynszu powoduje, że towarzystwa nie muszą prowadzić kalkulacji kosztów
utrzymania lokali odrębnie dla poszczególnych lokali. Czynsze są ustalane najczęściej w
podobnej wysokości dla wszystkich najemców i uzgadniane z Bankiem Gospodarstwa
Krajowego (BGK), który dba o to, aby planowane wpływy czynszowe wystarczały na obsługę
zaciągniętego kredytu. Prawa lokatorów są chronione ustawowym narzuceniem górnego
limitu obciążeń czynszowych. Jak pokazuje praktyka - jest to ochrona skuteczna, gdyż stawki
czynszów w zasobach towarzystw budownictwa społecznego (TBS) najczęściej stanowią 80-
90% ustawowego limitu.

Wprowadzenie postulowanych przez projektodawcę reguł w wersji zapisanej w
przedkładanym projekcie spowodowałoby niespójność przepisów. Z jednej strony, stawki
czynszu nadal ustalane byłyby dla całego zasobu przez zgromadzenie wspólników lub walne
zgromadzenie akcjonariuszy, zaś postulowana ewidencja traktowana byłaby tylko
pomocniczo i powodowałaby jedynie wzrost biurokracji, wynikający z konieczności
rozliczania kosztów każdego lokalu w zasobach danego TBS (najczęściej jest to kilkaset
mieszkań). Ponadto, wśród postulowanej ewidencji wspomina się o wpływach i wydatkach
funduszu remontowego, który w zasobach TBS nie występuje. Jednocześnie, w przypadku
podwyżki czynszu, najemcy mogą żądać od TBS-u kalkulacji wysokości opłat i
kwestionować je na drodze sądowej, pozostawiając udowodnienie zasadności zwiększenia
wysokości opłat przez towarzystwo. Najczęściej 100% lub większościowym udziałowcem
TBS-ów są samorządy gminne i one de facto mają decydujący wpływ na wysokość czynszu

Jeżeli TBS ustala jedną stawkę czynszu dla wszystkich lokatorów, bez względu na ich
miejsce zamieszkania i związane z tym koszty powstania zasobu (uwarunkowane kosztami
budowy i odpowiednimi spłatami zobowiązań) mogłoby dochodzić do sytuacji, że część
najemców płaciłoby czynsz w wysokości wyższej niż koszty utrzymania lokalu, zaś część
najemców w wysokość niższej. Wprowadzenie przepisów w wersji wnioskodawcy

2
spowodowałoby, że część lokatorów (płacąca czynsz w wysokości wyższej niż koszty
utrzymania ich lokalu) mogłoby skutecznie zakwestionować ewentualną podwyżkę, co z kolei
prowadziłoby do zakłóceń w bilansowaniu przychodów z czynszów i kosztów utrzymania
zasobu. Konsekwencją takiego stanu rzeczy byłyby problemy płynnościowe TBS (i gminy –
jako właściciela zasobu) oraz problemy BGK związane z ewentualnymi problemami z
uzyskiwaniem należności z tytułu spłaty udzielonych kredytów. Wydaje się, że wprowadzenie
nowych regulacji w proponowanym kształcie mogłoby naruszyć zasadę nie działania prawa
wstecz, dotyczyłaby bowiem już obowiązujących umów najmu (TBS z najemcami) i umów
kredytowych (BGK z towarzystwami).

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że projektodawcy w przedkładanej ustawie posługują
się pojęciem „wysokości opłat” (proponowany art. 28 ust. 3 do ustawy o niektórych formach
popierania budownictwa mieszkaniowego). Jest to sformułowanie niezdefiniowane, jednak
jego umiejscowienie w treści ustawy sugeruje, że może chodzić o stawki czynszu
wspomniane w art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o niektórych formach popierania budownictwa
mieszkaniowego. Tymczasem stawki czynszu nie mogą być utożsamiane z opłatami,
rozumianymi choćby w sposób określony w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o
spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, z późn. zm.).. Zgodnie z
ww. ustawą opłatami nazywamy uiszczane na rzecz spółdzielni należności związane z
pokrywaniem kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach
przypadających na lokale. Czynsz natomiast jest wynagrodzeniem dla właściciela
(wynajmującego) za oddanie najemcy rzeczy na czas oznaczony lub nieoznaczony (art. 659 §
1 ustawy - Kodeks cywilny). Właściciel lokalu kalkulując wysokość czynszu uwzględnia skalę
wydatków, które ponosi na utrzymanie danej nieruchomości. Ponadto, najemcy ponoszą
koszty niezależne od właściciela zasobu, związane np. z energią elektrycznością, gazem itp.
Przepis w wersji zaproponowanej przez projektodawcę jest wiec niespójny i niezrozumiały.

Należy również zwrócić uwagę na posługiwanie się w proponowanym art. 28a do
ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego pojęciem
„nieruchomości”. Należy pamiętać, że zgodnie z obowiązującymi przepisami mieszkania w
zasobach TBS, które zostały sfinansowane z udziałem środków publicznych nie mogą zostać,
pod rygorem nieważności, wyodrębnione na własność, a także nie może być do nich
ustanowione spółdzielcze własnościowe prawo. Oznacza to między innymi, że lokale
mieszkalne o których mowa powyżej nie mogą stanowić odrębnej nieruchomości.
Proponowany przepis w obecnym brzmieniu powodowałby jedynie, że towarzystwa
budownictwa społecznego musiałyby prowadzić bardzo szczegółową rachunkowość na
poziomie każdej nieruchomości (najczęściej budynku). Z przepisu nie wynika natomiast, że
ewidencja wskazanych w projekcie tytułów byłaby udostępniana najemcom. Przepis
powodowałby w związku z tym zwiększenie biurokracji dla towarzystw budownictwa
społecznego, bez realnych korzyści wynikających z tego faktu dla najemców.



3


2) Art. 1 pkt 3

Z punktu widzenia obecnej konstrukcji przepisów konstytuujących system
budownictwa społecznego w Polsce najważniejszą regulacją omawianego projektu jest
proponowane dodanie do art. 29a ustawy o niektórych formach popierania budownictwa
mieszkaniowego ustępów 6 i 7, które umożliwiłyby najemcom roszczenie o wykup
dotychczas wynajmowanych mieszkań na preferencyjnych (nierynkowych) zasadach.

Na wstępie należy stwierdzić, że obecne przepisy ustanawiające system wspierania
budownictwa społecznego ze środków publicznych zakazują wyodrębniania na własność
mieszkań wybudowanych ze wsparciem państwa. Zgodnie z art. 15e ust. 2 ustawy o
niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, lokale mieszkalne
wybudowane przy wykorzystaniu preferencyjnego kredytu nie mogą być, pod rygorem
nieważności, wyodrębnione na własność, a także nie może być do nich ustanowione
spółdzielcze własnościowe prawo. Należy podkreślić, że powyższe ograniczenia
obowiązywały od początku funkcjonowania programu społecznego budownictwa
czynszowego i osoby, które decydowały się na zamieszkanie w zasobach wybudowanych ze
wsparciem środków publicznych (KFM lub preferencyjnego kredytu BGK), w tym
uczestniczyły w kosztach budowy mieszkania w formie umowy partycypacyjnej, miały
świadomość wszelkich korzyści i ograniczeń z tym związanych, w tym również niemożności
wyodrębnienia mieszkań na własność.

Wprowadzony do ww. ustawy zakaz przekształceń stanowił element świadomej
polityki państwa, zmierzającej do powiększenia zasobu mieszkań na wynajem o
umiarkowanym czynszu dostępnego dla osób niezamożnych. Realizacja inwestycji
mieszkaniowych, w wyniku których powstały mieszkania objęte zakazem wykupu, była
możliwa tylko ze względu na wsparcie państwa. Wyposażenie KFM w odpowiednie środki,
preferencyjne oprocentowanie kredytu (obecnie 3,5% w skali rocznej), formuła spłaty (kredyt
indeksowany), długi okres zapadalności (przekraczający często 35 lat), częściowe umorzenie
kredytu (możliwe do 2004 r.) złożyło się na ogromne obciążenie budżetu państwa, na który
składają się środki wszystkich podatników. Dodatkowo, budownictwo tego typu było często
subsydiowane przez samorządy gminne, w postaci aportów gruntowych lub finansowania
wkładów czy tez partycypacji. Ponadto, najemcy TBS-ów nie będąc stroną umowy
kredytowej, nie musieli legitymować się odpowiednią zdolnością kredytową i dostarczać
zabezpieczenia spłaty kredytu oraz nie ponoszą ryzyka kredytowego, które spoczywa w
całości na inwestorach.

Ewentualne umożliwienie wyodrębniania na własność mieszkań w zasobach
towarzystw, wybudowanych ze środków preferencyjnych kredytów, nie może być celem
samym w sobie, lecz musi stanowić element szerszych działań prowadzących do

4