Komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego

zreformowania obecnego kształtu systemu budownictwa społecznego. Ostateczne
rozwiązania powinny zostać wypracowane w porozumieniu z zainteresowanymi
środowiskami lokatorów, inwestorów i samorządów terytorialnych, z uwzględnieniem celów
polityki mieszkaniowej państwa i dbałością o racjonalne wydatkowanie środków publicznych.
Dlatego Ministerstwo Infrastruktury w projekcie założeń projektu ustawy, o których
wspomniano we wstępie niniejszego stanowiska, zaproponowało regulacje, które w
kompleksowy i zgodny z prawem sposób rozwiążą kwestie poruszone przez wnioskodawcę
opiniowanego projektu.


Przechodząc do analizy szczegółowych zaproponowanych rozwiązań w tym zakresie,
należy pamiętać, że regulacje dotyczące kwestii partycypowania w kosztach budowy lokali
współfinansowanych ze środków publicznych (do końca maja 2009 r. ze środków Krajowego
Funduszu Mieszkaniowego, a następnie po jego likwidacji, ze środków własnych Banku
Gospodarstwa Krajowego) zasadniczo się zmieniały w okresie funkcjonowania programu.

W stosunku do inwestycji finansowanych preferencyjnym kredytem z Krajowego
Funduszu Mieszkaniowego w okresie od początku programu do końca 2004 roku, zgodnie z
pierwotnym brzmieniem ustawy o niektórych formach popierania budownictwa
mieszkaniowego, pracodawca, działając w celu uzyskania mieszkań dla swych pracowników,
a także inne osoby, mające interes w uzyskaniu mieszkań przez wskazane przez nie osoby
trzecie, mogły zawierać z towarzystwem umowy w sprawie partycypacji w kosztach budowy
tych mieszkań. Wraz z rozwojem programu wpłaty partycypacji stały się powszechnym
zjawiskiem w towarzystwach budownictwa społecznego. Początkowo partycypacje
finansowane były przez osoby trzecie, które w zamian za wpłatę pokrywającą część kosztów
przedsięwzięcia zyskiwały prawo do wskazywania najemcy budowanego mieszkania.
Szczegółowe regulacje dotyczące praw i obowiązków partycypantów i towarzystw
budownictwa społecznego były określone w dwustronnych umowach cywilnoprawnych, które
z tego względu są bardzo niejednolite i znacząco się różnią. Różnice mogły dotyczyć m.in.:
-
zwrotu partycypacji oraz trybu tego zwrotu – np. sposobu waloryzacji kwoty partycypacji;
- ograniczenia czasowego do wskazywania partycypanta – często prawo to wygasa po
określonym w umowie terminie;
- możliwości swobodnego cedowania praw i obowiązków wynikających z umowy
partycypacyjnej.

Co istotne, w przedstawionym powyżej zakresie, tj. w stosunku do inwestycji
finansowanych kredytem z KFM na podstawie wniosku złożonego do końca 2004 r. włącznie,
partycypanci nie mogli być jednocześnie najemcami. W związku z tym przyznanie udziału we
współwłasności danego lokalu mieszkalnego – odwołujące się do poniesionego w przeszłości
zaangażowania partycypanta w kosztach budowy mieszkania – dotyczyłoby w ww.
kontekście osób trzecich, pracodawców czy gmin nie związanych aktualnie z najemcą tego
lokalu.


5
W stosunku do wniosków kredytowych składanych w Banku Gospodarstwa Krajowego
począwszy od 2005 r. nieco odmienne zasady dotyczące partycypacji wprowadziła ustawa z
dnia 27 sierpnia 2004 r. o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa
mieszkaniowego (Dz. U. Nr 213, poz. 2157). Zgodnie z jej brzmieniem – obowiązującym
również obecnie – partycypantami mogą być obecnie, obok pracodawców i innych osób
prawnych, również osoby fizyczne zawierające z towarzystwem budownictwa społecznego
umowę w sprawie partycypacji w kosztach budowy lokalu, którego będą najemcą
(partycypacja własna). Kwota partycypacji w przypadku osób fizycznych nie może
przekroczyć 30% kosztów budowy lokalu. W przypadku zakończenia najmu i opróżnienia
lokalu odpowiednio zwaloryzowana kwota partycypacji podlega zwrotowi najemcy nie
później niż w ciągu 12 miesięcy od dnia opróżnienia lokalu.

Ulokowanie przez projektodawców nowych ustępów 6 i 7 w art. 29a dotychczasowego
brzmienia projektu – abstrahując w tym momencie od negatywnej oceny merytorycznej treści
propozycji – spowodowałoby, że nowe rozwiązania dotyczyłyby jedynie najemców będących
partycypantami, którzy zawarli z towarzystwem umowę w sprawie partycypacji w kosztach
budowy lokalu mieszkalnego, na który towarzystwo wystąpiło z wnioskiem o kredyt do BGK
począwszy od 2005 roku. Jest to całkowicie niezgodne z celem przepisu wyrażonym w
uzasadnieniu do przedkładanego projektu.

Określając zasady ewentualnego wyodrębniania na własność mieszkań powstałych z
udziałem partycypacji, należy pamiętać, że większość lokali mieszkalnych w TBS-ach
powstała przy wykorzystaniu preferencyjnego kredytu ze środków Krajowego Funduszu
Mieszkaniowego, ulokowanego w Banku Gospodarstwa Krajowego. Zaproponowana formuła
„wykupu” mieszkań nie uwzględnia wyceny kredytu według wartości rynkowej oraz 10%
umorzenia kredytu, o które inwestorzy mogli się starać przed nowelizacją przepisów w 2004
roku.

Kredyty były zaciągane we własnym imieniu, na własną odpowiedzialność i na własne
ryzyko przez towarzystwa budownictwa społecznego. Ich spłata obciążą tylko i wyłącznie
inwestora, który finansuje wszystkie koszty (także koszty zobowiązań) przychodami, z
których część stanowią czynsze uzyskiwane przez najemców. Wynajmowane mieszkania
stanowią zabezpieczenie zaciągniętego kredytu. Poza niekonstytucyjnością postulatu, aby
odebrać część majątku spółek kapitałowych (jakimi są towarzystwa budownictwa
społecznego), należy zwrócić uwagę, że takie postępowanie zmniejszyłoby ich majątek
będący zabezpieczeniem zaciągniętego kredytu. Mogłoby to spowodować problemy zarówno
dla podmiotu gospodarczego (konieczność dokonania nowych zabezpieczeń, ryzyko utraty
płynności) jak i banku kredytującego. W tym kontekście należy zwrócić uwagę przede
wszystkim na:
- konflikt
między społeczną rolą BGK jako operatora rządowych programów budowy
mieszkań na wynajem, a zmianą struktury kredytowanej nieruchomości;

6
- generowanie nowego ryzyka dla Banku związanego ze zmniejszeniem planowanych
dochodów odsetkowych, co jest ważne w kontekście wyliczenia wartości funduszy
statutowych Banku;
- współfinansowanie wielu kredytów z pożyczek zaciągniętych w międzynarodowych
instytucjach finansowych (Bank Rozwoju Rady Europy, Europejski Bank Inwestycyjny) z
przeznaczeniem na budownictwo na wynajem (warunek preferencyjności tych pożyczek);
- utrata przez TBS wiarygodności decyzyjnej w sprawach zarządzania nieruchomością
może zwiększyć jego ryzyko kredytowe, co może rodzić dodatkowe wymagania ze strony
Banku dla pokrycia tego ryzyka;
- wyłączanie spod kredytowania poszczególnych lokali mieszkalnych (przy sprzedaży ich
na rzecz najemców) rodzi koszty dla Banku dotyczące np. przeliczenia kredytu, zmiany
prawnych zabezpieczeń, wpisów hipoteki, wyceny nieruchomości, monitoringu
inwestycji; koszty te powinny być zrekompensowane;
- sprzedaż lokali w budynkach obciążonych hipoteką zmienia charakter tego zabezpieczenia
na zabezpieczenie hipoteczne w części ułamkowej,
- fakt powstania w budynku wspólnoty mieszkaniowej (w związku z wyodrębnianiem na
własność poszczególnych lokali) rodzi trudności zarządzania nieruchomością.

Warto podkreślić, że od kilkunastu miesięcy Bank Gospodarstwa Krajowego odgrywa
kluczową rolę jako operator programów rządowych, ukierunkowanych nie tylko na rozwój
mieszkalnictwa, lecz również zarządza finansowaniem inwestycji drogowych, uczestniczy w
wykorzystywaniu środków unijnych, wspiera rozwój regionalny. Jego sytuacja finansowa i
możliwości realizacji rządowych programów jest w tej sytuacji kluczowa kwestią i wszelkie
działania obniżające możliwości kredytowe Banku powinny być podejmowane ze szczególną
ostrożnością.

Kredyt z KFM był przyznawany według formuły umożliwiającej jego swobodną
obsługę w całym okresie kredytowania, nawet w ówczesnych warunkach wysokich
rynkowych stóp procentowych. Związana z tym formuła spłaty kredytu zakładała indeksację
spłat w oparciu o wskaźnik wzrostu cen produkcji budowlano-montażowej. Początkowo TBS-
y spłacają jedynie część odsetek, zaś pozostałe odsetki są kapitalizowane i doliczane do
kapitału. Powoduje to, że saldo kredytowe jest obecnie częstokroć większe, niż w momencie
zaciągania kredytu. Jeżeli najemca płaciłby TBS-owi jedynie udział w części kosztów
budowy (a nie w części obciążeń kredytowych), pozostawiałby właściciela zasobu (TBS) bez
prawa własności mieszkania, nie zwalniając podmiotu z obowiązku spłaty zobowiązań
kredytowych względem BGK.

Należy również ponownie zwrócić uwagę, że preferencje dotyczące kredytu
udzielanego ze środków KFM dotyczyły również wysokości stopy procentowej (ustalanej w
stosunku rocznym jako stopa efektywna w wysokości 50% stopy redyskonta weksli
przyjmowanych przez NBP, jednak nie niższa niż 3,5% w stosunku rocznym) oraz okresów
zapadalności kredytu, przekraczających w bardzo wielu przypadkach okres 35 lat.

7

Ponadto, postulując formułę spłaty, projektodawca posługuje się przepisami ustawy o
spółdzielniach mieszkaniowych, nie przystającymi do rzeczywistości funkcjonowania
systemu TBS (postulowany art. 28 ust. 7 ustawy o niektórych formach popierania
budownictwa mieszkaniowego). W szczególności w przepisach regulujących działalność i
finansowanie TBS nie występuję pojęcie „wkładu budowlanego” i trudno się odnosić do
postulatu zaliczania na poczet tegoż „wkładu” kwoty partycypacji i kaucji mieszkaniowej.
Nie bardzo wiadomo również co projektodawca miał na myśli formułując zobowiązanie dla
najemcy, aby przed wykupem mieszkania pokrył część kosztów budowy przypadających na
dany lokal, proporcjonalnie do jego powierzchni użytkowej”. Należy podkreślić, że
proponowany przepis w aktualnym brzmieniu funkcjonował niegdyś w odniesieniu do
spółdzielni mieszkaniowych i został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z
Konstytucją RP.

Należy też zwrócić uwagę, że projektowane regulacje mogą wprowadzić również
negatywne konsekwencje dla samorządów gminnych. Większościowym właścicielem w
ponad 80% działających TBS-ów są bowiem samorządy gminne. Realizują one swoją
politykę mieszkaniową, wykorzystując możliwości wiążące się z funkcjonowaniem
towarzystw budownictwa społecznego. Przede wszystkim mogą optymalizować politykę
alokacyjną najemców, motywować osoby zamieszkujące lokale socjalne do przeprowadzki do
mieszkań komunalnych, najzamożniejsi zaś lokatorzy mieszkań komunalnych mogą się
ubiegać o mieszkania w towarzystwach budownictwa społecznego, które najczęściej mają
wyższy standard. Wprowadzenie roszczenia lokatorów o wykup wynajmowanego mieszkania,
w oparciu o proponowane przepisy, naruszyłoby samodzielność samorządów gminnych w
wykonywaniu zadań publicznych, mogłoby również mieć niekorzystne skutki dla ich
finansów (konieczność dokapitalizowania towarzystw w przypadku uszczuplenia ich majątku,
konieczność wniesienia do BGK dodatkowych poręczeń i gwarancji itp.).

Jak wynika z powyższych wyjaśnień, zawierane umowy partycypacyjne, zgodnie z zasadą
swobody zawierania umów uregulowaną w art. 3531 Kodeksu cywilnego, były bardzo
różnorodne i trudno je sprowadzić do wspólnego mianownika, regulując zawarte w nich
kwestie za pomocą jednego przepisu ustawy, który – zgodnie z propozycją projektodawcy –
prowadziłby do uzyskiwania przez partycypanta współwłasności finansowanego lokalu.
Ponadto proponowane rozwiązania naruszają interesy podmiotów gospodarczych, Banku
Gospodarstwa Krajowego oraz samorządów gminnych. Przyjęcie propozycji prawnych w
obecnej formule mogłoby stanowić pogwałcenie zarówno przepisów Kodeksu cywilnego, jak
i konstytucyjnych zasad:
-
podstawy ustroju gospodarczego opartej na wolności działania gospodarczej i
własności prywatnej (art. 20);
- ochrony
własności i dopuszczalności wywłaszczania (art. 21, art. 64);
- samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza w przypadku, kiedy ta
jednostka jest właścicielem towarzystwa budownictwa społecznego (art. 165).

8

3) Art. 1 pkt 4

W odniesieniu do art. 1 pkt 4 projektowanej ustawy należy ponownie podkreślić, że
zgodnie z obowiązującymi przepisami lokale mieszkalne wybudowane przy wykorzystaniu
kredytu ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego nie mogą być, pod rygorem
nieważności, wyodrębnione na własność. Ustawa o niektórych formach popierania
budownictwa mieszkaniowego nie reguluje natomiast sytuacji, w której podmioty posiadające
status towarzystwa budownictwa społecznego znalazłyby się w sytuacji upadłego. W związku
z tym uzasadniony wydaje się pogląd, że do tych podmiotów mają zastosowanie odpowiednie
przepisy ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze -- Dz. U. z 2009
r. Nr 175, poz. 1361, z późn. zm.). Ustawodawca pomija kwestię upadłości podmiotu w
którego zasobach znajdują się lokale wybudowane ze środków KFM, ani nie określa
szczególnego postępowania w stosunku do takich lokali w znaczeniu przedmiotowym. Wobec
powyższego nasuwa się wniosek, że po ogłoszeniu upadłości TBS lokale (lecz tylko
wybudowane bez udziału środków KFM) mogą zostać zbyte w celu zabezpieczenia
zgłoszonych przez wierzycieli roszczeń. Natomiast w odniesieniu do lokali wybudowanych z
udziałem środków KFM obowiązujące przepisy nie dają podstawy do stwierdzenia, iż zakaz
wyodrębniania tych mieszkań na własność, przestaje obowiązywać z chwilą ogłoszenia
upadłości towarzystwa. W związku z tym obecne przepisy nie dają możliwości nabycia przez
najemców własności wynajmowanego dotychczas mieszkania.

W przypadku nabycia majątku upadłego przez podmiot nie będący towarzystwem
budownictwa społecznego, umowa najmu nieruchomości upadłego wiąże strony, jeżeli
przedmiot umowy przed ogłoszeniem upadłości został wydany najemcy (art. 107 ust. 1
ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze, a sprzedaż przez syndyka w toku postępowania
upadłościowego nieruchomości upadłego wywołuje takie same skutki w stosunku do umowy
najmu lub dzierżawy, jak sprzedaż w postępowaniu egzekucyjnym (art. 108). Przepis ten
oznacza, że nabywca wstępuje w prawa i obowiązki dłużnika, wynikające ze stosunku najmu i
dzierżawy, stosownie do przepisów prawa normujących te stosunki w wypadku zbycia rzeczy
wynajętej lub wydzierżawionej (art. 1002 Kodeksu postępowania cywilnego). Wprawdzie
stosownie do art. 678 § 1 Kodeksu cywilnego w razie zbycia rzeczy najętej w czasie trwania
najmu nabywca wstępujący w stosunek najmu na miejsce zbywcy; może wypowiedzieć najem
z zachowaniem ustawowych terminów wypowiedzenia, jednak zgodnie z art. 692 Kodeksu
cywilnego, przepisów o wypowiedzeniu najmu przez nabywcę rzeczy najętej nie stosuje się
do najmu lokali mieszkalnych (chyba że najemca nie objął jeszcze lokalu.). W tym przypadku
najem może być wypowiedziany jedynie w wyniku wystąpienia okoliczności określonych w
ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy
i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, z późn. zm.). Oznacza to, że
nawet w przypadku upadłości towarzystwa budownictwa społecznego zawarte umowy najmu
nadal zachowują swoją moc i mogą być wypowiedziane jedynie w wyniku okoliczności
przewidzianych w odpowiednich przepisach prawa.

9