Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz ustawy - Prawo o notariacie

- 2 -
W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał przypomniał, że – w świetle nauki prawa
cywilnego – zrzeczenie się nieruchomości jest czynnością jednostronną konsensualną o
charakterze rozporządzającym, wymagającą dla swej ważności zachowania formy aktu
notarialnego. Zrzeczenie się nie może być dokonane pod warunkiem ani z zastrzeżeniem
terminu. Zrzeczenie się jest nieodwołalne, ale jego autor (podmiot zrzekający się) – jak w
przypadku każdego innego oświadczenia – może uchylić się od jego skutków z powołaniem się
na wadę oświadczenia woli. W doktrynie przyjmuje się dość powszechnie, że następujące w
wyniku zrzeczenia się nabycie nieruchomości przez gminę ma charakter pierwotny.
Polskie prawo cywilne, w zasadzie – poza wyjątkami wskazanymi w ustawie – nie zna
czynności prawnych jednostronnych, które wywoływałyby skutki prawne w sferze innego
podmiotu, bez jego udziału. Kwestia „swobody czynności jednostronnych”, na wzór swobody
umów (art. 3531 k.c.), jest analizowana z reguły w odniesieniu do stosunków
zobowiązaniowych. Odrzuca się ją zdecydowanie, przyjmując, że istnieje numerus clausus
czynności jednostronnych, przez które można uczynić inną osobę nie tylko dłużnikiem, ale
także wierzycielem. Teza ta odnosi się tym bardziej do stosunków własnościowych. Sam
ustawodawca posługuje się konstrukcją czynności prawnej jednostronnej tylko w ściśle
określonych sytuacjach. Wszystkie regulowane w kodeksie oświadczenia woli, które powodują
zmianę sytuacji adresata (np. przyjęcie oferty, uchylenie się od skutków prawnych swego
oświadczenia woli, wypowiedzenie, wezwanie do zapłaty, potrącenie) są dokonywane w
ramach istniejącego już stosunku prawnego. Ustawodawca nie przewiduje czynności prawnej
jednostronnej, która kreowałaby nową relację prawną, narzucała innemu podmiotowi określony
status prawny. Nawet skuteczność czynności stanowiących „czyste” przysporzenia uzależniona
jest od woli beneficjenta (przykładowo: zwolnienie z długu – art. 508 k.c., darowizna – art. 888
i nast. k.c., dziedziczenie – art. 1012 k.c.).
W powyższym kontekście należy stwierdzić, że konstrukcja przyjęta w art. 179 k.c.
wyraźnie różni się od pozostałych, znanych kodeksowi czynności jednostronnych.
Oświadczenie jednego podmiotu czyni bowiem inny podmiot właścicielem nieruchomości.
Jeśli właściciel złoży stosowne oświadczenie woli, gmina staje się właścicielem nieruchomości,
bez względu na jej wolę nabycia własności. Wola gminy jest obojętna. Brak też innych
warunków prawnych, od których uzależnione byłoby nabycie. W konsekwencji – zdaniem
Trybunału Konstytucyjnego – praktycznym skutkiem stosowania art. 179 k.c. w jego aktualnym
brzmieniu jest nieuchronne nabywanie przez gminę własności nieruchomości, których
właściciele się zrzekli.
Na tle przyjętej w art. 156 k.c. zasady kauzalności, zrzeczenie się własności
nieruchomości (o którym mowa w art. 179 k.c.) jest rozporządzeniem wyjątkowym, gdyż
- 3 -
całkowicie oderwanym od leżącej u jego podstaw causa. O wyzbyciu się prawa, a zarazem o
jego nabyciu przez inny, wskazany ustawą podmiot, decyduje wyłącznie niczym nieograniczona
wola uprawnionego. Ukształtowanie zrzeczenia się własności nieruchomości jako czynności
abstrakcyjnej, niepoddanej żadnej kontroli jest – jak ujmuje to sąd konstytucyjny – „w pewnym
sensie zaskakujące”. Pasuje ono do koncepcji prawa niemieckiego, kładącego nacisk na
pewność obrotu nieruchomościami i skupiającego się na stanie ujawnionym w księgach
wieczystych w oderwaniu od podstaw prawnych dokonywanych wpisów.
Ponadto, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na problemy, jakie powstają, gdy
zmiana właściciela nieruchomości nie ma charakteru następstwa prawnego. Szczególne cechy
nieruchomości pozwalają na współistnienie na nich szeregu praw. Ta sama nieruchomość
często jest przedmiotem wielu stosunków prawnych. Ze względu na owo „uwikłanie” prawne
nieruchomości, regulacja prawna zrzeczenia się ich własności nie może ograniczać się do
wskazania, kto staje się właścicielem w następstwie zrzeczenia. Niezbędne jest rozstrzygnięcie
o wszystkich prawach, zarówno rzeczowych, jak i obligacyjnych, których przedmiotem jest
nieruchomość. Problemu tego nie rozwiązuje – zdaniem Trybunału – zawarte w art. 179 k.c.
postanowienie, że „gmina ponosi odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia”.
Wykładnia językowa tego sformułowania pozwala bowiem wnosić zaledwie, że wierzyciele
hipoteczni dotychczasowego właściciela nieruchomości mogą liczyć na zaspokojenie. Treść art.
179 k.c. nie daje natomiast podstaw do ustalenia, co się dzieje z innymi prawami rzeczowymi
ciążącymi na nieruchomości (użytkowanie, służebność) oraz z prawami najemców,
dzierżawców, dożywotników i innych wierzycieli dotychczasowego właściciela, którzy –
zgodnie z treścią łączącego ich z nim stosunku prawnego – mogli korzystać w ograniczonym
zakresie z nieruchomości. Przy założeniu pierwotnego charakteru nabycia własności przez
gminę, zgodnie z zasadami ogólnymi, wszystkie te prawa powinny po prostu wygasać.
2.3. Istota problemu konstytucyjnego
Sąd konstytucyjny wyraził obawę, że zrzeczenie się własności nieruchomości,
ukształtowane przez art. 179 k.c. jako czynność rozporządzająca całkowicie oderwana od
stojących za nią przyczyn, stanowić może narzędzie poważnych nadużyć gospodarczych i
ukrywać działania podejmowane na szkodę gmin i innych podmiotów. Trybunał zaznaczył przy
tym, że standardy konstytucyjne dopuszczają różne modele rozwiązania kwestii niechcianych
nieruchomości. Wszystkie z nich muszą jednak akceptować pryncypia ustrojowe zawarte w
klauzuli demokratycznego państwa prawnego oraz konstytucyjne zasady chroniące
samodzielność prawną gminy.
- 4 -
Trybunał Konstytucyjny odniósł się do argumentu nawiązującego do tezy, że art. 179
k.c. miał na celu rozszerzenie swobody właściciela w dysponowaniu nieruchomością. „[…] we
współczesnej doktrynie prawa – czytamy w uzasadnieniu wyroku – odrzuca się myśl, by
własność, zwłaszcza nieruchomości, przysługiwała w egoistycznym interesie uprawnionego.
Nikt dziś nie podważa społecznego aspektu prawa własności. Konsekwencją uznania go jest
przyjęcie, że własność nie ma charakteru absolutnego, lecz może podlegać ograniczeniom. W
prawie polskim myśl ta znalazła wyraz w samej definicji prawa własności. […] W świetle
współczesnego ujęcia prawa własności i dotychczasowego stanowiska Trybunału
Konstytucyjnego trudno jednoznacznie podzielić pogląd, iż uzależnienie skuteczności
zrzeczenia się własności od zgody organu władzy publicznej, przewidziane przez art. 179 § 1
k.c. przed nowelizacją z 2003 r., było niezgodne z Konstytucją. Niewątpliwie było to
ograniczenie swobody rozporządzania rzeczą. Mogło ono pozostawać w sprzeczności z
interesem właściciela, zwłaszcza w sytuacji, gdy przedmiot własności znajdował się w stanie
głębokiej degradacji, a zahamowanie tkwiącego w nim niebezpieczeństwa wymagało
znacznych nakładów. Powstaje jednak pytanie, czy swobodne, wolne od jakiejkolwiek
odpowiedzialności, przerzucenie ciężaru <<niechcianej>>, zwykle zdewastowanej,
nieruchomości na <<właściciela publicznego>> jest społecznie uzasadnione. Trybunał zwraca
uwagę, że dla odpowiedzi na to pytanie niewielkie znaczenie ma fakt formalnego ograniczenia
odpowiedzialności podmiotu publicznego za długi dotychczasowego właściciela
nieruchomości. Zasadniczą kwestią jest bowiem koszt zabezpieczenia nieruchomości, a raczej
– zabezpieczenia otoczenia przed jej szkodliwym oddziaływaniem. Ze względu na tego rodzaju
sytuacje, uzależnienie skuteczności zrzeczenia się od zgody właściwego organu można
usprawiedliwić potrzebą ochrony innych niż własność wartości konstytucyjnych (art. 31 ust. 3
Konstytucji). Wymaganie zgody organu władzy publicznej może służyć kontroli przyczyn
zrzeczenia się i zapobiegać przypadkom nadużycia prawa przez właściciela, który zrzekałby się
własności niejako <<na szkodę>> podmiotu, któremu własność ma przypaść. […] zgoda
organu nie musi przybierać formy decyzji administracyjnej; może być ukształtowana jako
wyraz woli podmiotu, który ma nabyć własność niechcianej nieruchomości. Trybunał
Konstytucyjny podkreśla, że na tle regulacji prawnej obowiązującej do września 2003 r. zgoda
organu administracji rządowej (art. 179 § 1 k.c.), po pewnych wahaniach doktrynalnych,
ostatecznie nie była kwalifikowana jako czynność z zakresu imperium, lecz właśnie jako
czynność cywilnoprawna […]. Oświadczenie woli zawierające zgodę na zrzeczenie się
niewątpliwie służyło ochronie Skarbu Państwa. Wydaje się, że ochrona interesu podmiotu,
wskazanego jako potencjalny właściciel, mimo że jest on podmiotem publicznym,
niekoniecznie musi z góry ustępować wobec interesu dotychczasowego właściciela, który chce
- 5 -
się wyzbyć nieruchomości. […] powodów przemawiających za uzależnieniem zrzeczenia się od
zgody organu władzy publicznej nie można sprowadzać do tych, które płynęły z ideologicznych
założeń państwa komunistycznego. W ocenie Trybunału, za kontrolą czynności zrzeczenia się
przemawiają racjonalne argumenty, aktualne w demokratycznym państwie prawnym. Poza
przywołaną już potrzebą przeciwstawienia się egoistycznej samowoli właścicieli
nadużywających swego prawa, poza względami bezpieczeństwa publicznego i ochrony
środowiska, wchodzi też w grę pewność obrotu nieruchomościami.
O ile trudno mówić o polskiej tradycji swobodnego zrzeczenia się własności
nieruchomości, o tyle zdecydowanie trzeba podkreślić, że tradycją polskiej myśli prawniczej jest
przejmowanie nieruchomości, których własności właściciele się zrzekli, przez Skarb Państwa.
[…] regulacja wprowadzona w 2003 r. stanowi wyłom w dotychczas ukształtowanej tradycji. […]
Fakt, że ustawodawca zniósł zasadę jednolitej własności państwowej i kreował kategorię
własności komunalnej zaledwie tworzy możliwość przekazywania gminom własności, nie
determinuje jednak takiej decyzji legislacyjnej. Mimo tych okoliczności ustawodawca mógł
pozostawić nieruchomości, których właściciele się zrzekli, w gestii Skarbu Państwa”.
Ostatecznie Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że art. 179 k.c. dotyka
prywatnoprawnej sfery podmiotowości gmin, a nie ich funkcji publicznoprawnej. Ze
znowelizowanego przepisu nie wynikają bowiem nowe zadania publiczne gmin, lecz nowy,
podlegający regułom prawa cywilnego, tryb nabywania przez nie własności nieruchomości.
Aby odpowiedzieć na pytanie o konstytucyjność art. 179 k.c., trzeba zatem dokonać
konfrontacji zrzeczenia się własności, w kształcie nadanym mu przez ten przepis, z wynikającą
z art. 165 Konstytucji zasadą, iż gminy w obrocie cywilnoprawnym, zwłaszcza w zakresie
prawa własności i praw majątkowych, powinny być traktowane jak inne podmioty
prywatnoprawne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, konfrontacja ta wskazuje
jednoznacznie na naruszenie art. 165 Konstytucji.
Analizując charakter prawny zrzeczenia się i jego skutki w postaci nabycia praw i
zobowiązań Trybunał Konstytucyjny wykazał, że art. 179 k.c. zdecydowanie odbiega od reguł,
na których opierają się konstrukcje cywilistyczne. Na jego podstawie, dowolny podmiot,
dokonując w pełni swobodnej, jednostronnej czynności prawnej, oderwanej od przyczyn
gospodarczych, doprowadza do nabycia przez gminę, nawet wbrew jej woli, własności
nieruchomości. Treść przepisu nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić zakresu
odpowiedzialności gminy za zobowiązania zaciągnięte przez zrzekającego się, a dotyczące
nieruchomości; stosując ogólne zasady wykładni, można dojść do wniosku, że jednostronna
czynność prawna zrzeczenia się własności skutkuje nie tylko nabyciem własności przez gminę,
ale ponadto czyni ją dłużnikiem niektórych wierzycieli dotychczasowego właściciela
- 6 -
(przynajmniej tych, których prawa były ujawnione w księdze wieczystej oraz najemców lokali).
Takie ukształtowanie czynności prawnej zrzeczenia się własności nieruchomości stanowi dość
oczywiste naruszenie równorzędności podmiotów, podstawowej zasady prawa cywilnego,
stanowiącej zarazem cechę pozwalającą odróżnić stosunki cywilnoprawne od stosunków
publicznoprawnych. Zasada swobody woli, oznaczająca prawo każdego podmiotu do
decydowania poprzez czynności prawne (oświadczenia woli) o własnej sytuacji prawnej, a z
drugiej strony – brak możliwości jednostronnego kształtowania sytuacji innego podmiotu to
niekwestionowane podstawy obrotu cywilnoprawnego. Ze względu na treść art. 165 Konstytucji
dotyczą one także jednostek samorządu terytorialnego, przynajmniej w takim zakresie, w jakim
uczestniczą one w tym obrocie. Trybunał Konstytucyjny podziela więc ocenę, że przyjmując
kwestionowane rozwiązanie prawne, ustawodawca całkowicie zlekceważył podmiotowość
prawną gmin, statuowaną w art. 165 Konstytucji. Ustawodawca zignorował byt gmin jako
podmiotów prawa prywatnego, uczestniczących w obrocie cywilnoprawnym.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie miał okazję wypowiadać się na temat sytuacji
gmin, zwłaszcza w kontekście ograniczeń przysługującego im prawa własności i szczególnych
zasad traktowania mienia komunalnego. W tym zakresie można wskazać orzeczenia, w których
akceptację znalazło rozszerzenie możliwości ingerencji ustawodawcy w sferę majątkową gmin.
Większa swoboda ustawodawcy w tym zakresie wynika zarówno z konieczności dokończenia
procesu przemian ustrojowych, czasem dokonujących się kosztem gmin (np. „uwłaszczenie”
niektórych osób prawnych, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo
własności), jak i z konieczności zapewnienia realizacji przez gminy ich zadań
publicznoprawnych oraz osłony socjalnej określonych grup społecznych (np. ograniczenia
wysokości czynszów w budynkach komunalnych). Przysługujące gminom prawo własności
musi ustąpić wobec przeważającego interesu publicznego, a tym bardziej – wobec potrzeby
realizacji konstytucyjnych praw jednostek. Trybunał zwrócił jednak uwagę na zasadnicze
różnice między regulacjami o charakterze systemowym, służącym realizacji pewnej ogólnej
wizji ustawodawcy i osiągnięciu określonego celu ustrojowego czy społecznego (np. w zakresie
struktury własności, ochrony lokatorów, itp.), a unormowaniem zawartym w art. 179 k.c., które
nie służy celowi o charakterze publicznym, ma charakter ściśle cywilistyczny, w pewnym
sensie incydentalny, a gdy chodzi o ostateczny skutek – stanowi podstawę przejścia własności
nieruchomości z dowolnego podmiotu na gminę. Zagwarantowanie właścicielom całkowitej
dowolności wyzbywania się nieruchomości nie jest wartością konstytucyjną, której
urzeczywistnienie usprawiedliwiałoby naruszenie innych konstytucyjnych wartości.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że art. 179 k.c. jest niezgodny z art. 2
Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawnego), ponieważ: