Poselski projekt ustawy o uchyleniu ustawy o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw

Druk nr 165

Warszawa, 20 grudnia 2007 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej


Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. i na podstawie art. 32 ust. 2 regulaminu Sejmu niżej podpisani
posłowie wnoszą projekt ustawy:

- o uchyleniu ustawy o wielkopowierzch-
niowych obiektach handlowych oraz

o zmianie niektórych innych ustaw.

Do reprezentowania wnioskodawców w pracach nad projektem ustawy
upoważniamy pana posła Tomasza Garbowskiego.


(-) Romuald Ajchler; (-) Leszek Aleksandrzak; (-) Bartosz Arłukowicz;
(-) Anna
Bańkowska; (-) Anita Błochowiak; (-)
Tomasz Garbowski;
(-) Witold Gintowt-Dziewałtowski; (-) Henryk Gołębiewski; (-) Ryszard
Kalisz;
(-) Tomasz
Kamiński; (-) Jan Kochanowski; (-) Sławomir
Kopyciński; (-) Janusz Krasoń; (-) Wacław Martyniuk;
(-)


Zbigniew
Matuszczak; (-) Krzysztof Matyjaszczyk; (-) Henryk Milcarz; (-) Tadeusz
Motowidło; (-) Artur Ostrowski; (-) Wojciech Pomajda; (-) Stanisława
Prządka; (-) Stanisław Rydzoń; (-) Izabella Sierakowska; (-) Elżbieta
Streker-Dembińska;
(-) Wiesław Andrzej Szczepański;
(-) Tadeusz
Tomaszewski; (-) Jerzy Wenderlich; (-) Bogusław Wontor; (-) Stanisław
Wziątek; (-) Janusz Zemke.
Projekt



USTAWA
z dnia
grudnia 2007 r.

o uchyleniu ustawy o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych oraz o
zmianie niektórych innych ustaw



Art. 1
Uchyla się ustawę z dnia z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielko-
powierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 127, poz. 880).

Art. 2
W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156,
poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127,
poz. 880) w art. 33 w ust. 2 uchyla się pkt 5.

Art. 3
W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu prze-
strzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.1) w art. 10 w ust. 2 w pkt 8 wyrazy
„powyżej 400 m2” zastępuje się wyrazami „powyżej 2.000 m2”.

Art. 4
W ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U.
z 2007 r. Nr 155 poz. 1095, Nr 127, poz. 880 i Nr 180, poz. 1280) w art. 75 w ust. 1 w
pkt 28 średnik zastępuje się kropką i uchyla się pkt 29.

Art. 5
W ustawie z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz.
1635 oraz z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 124, poz. 859, Nr 128, poz. 883 i Nr 127, poz.
880) w załączniku w części III uchyla się pkt 43a i 43b.

Art. 6
Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
1 Zmiany tekstu jednolitego zostały ogłoszone w Dz. u. z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr
113, poz. 954, Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635 oraz z 2007 Nr 127, poz. 880.

Uzasadnienie

W dniu 11 maja 2007 roku Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uchwalił ustawę o two-
rzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (dalej: ustawa o
WOH), wprowadzającą daleko posunięte obostrzenia w zakresie rozpoczynania i pro-
wadzenia działalności gospodarczej wykonywanej w formie wielkopowierzchniowego
obiektu handlowego.
Już w trakcie trwania prac nad projektem ustawy pojawiało się wiele głosów wska-
zujących, że przyjęcie proponowanych rozwiązań spowoduje uchwalenie swoistego
bubla prawnego, naruszającego szereg przepisów – tak Konstytucji RP, jak i prawa
unijnego. Sekretarz Komitetu Integracji Europejskiej dwukrotnie (12 marca i 4 maja
2007 r.) wydał negatywne opinie stwierdzając niezgodność ustawy o WOH z prawem
Unii Europejskiej.
Swoje zastrzeżenia do projektu zgłosili również:
− Rada Ministrów, w stanowisku z dnia 15 maja 2006 r., nie udzielając rekomen-
dacji dla kontynuowania prac legislacyjnych nad projektem ustawy w przed-
stawionym kształcie,
− Senat RP, który uchwałą z dnia 1 czerwca 2007 r. odrzucił ustawę o tworzeniu i
działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w całości.
W okresie po uchwaleniu ustawy (w dniu 18 października 2007 r.) Rzecznik Praw
Obywatelskich, złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie nie-
zgodności przepisów ww. ustawy z Konstytucją RP.
Negatywne stanowiska dotyczące proponowanych rozwiązań wynikały przede
wszystkim z faktu, że założenia, które legły u podstaw stworzenia omawianego aktu
prawnego, jak również jego normatywna treść budziły poważne wątpliwości, co do
zgodności przyjętych rozwiązań z przepisami Konstytucji RP oraz Traktatu ustanawia-
jącego Wspólnotę Europejską (TWE).
Przepisy ustawy o WOH zawierają liczne uchybienia natury prawnej i merytorycz-
nej.
Art. 1 ustawy określa generalne cele, jakie ten akt prawny ma realizować, jak rów-
nież wyznacza merytoryczny zakres unormowań przewidzianych jego postanowienia-
mi. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu:„W celu ochrony interesu publiczne-
go oraz realizacji zrównoważonego rozwoju ustawa określa zasady i tryb wydawania
zezwoleń na tworzenie i działanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych”.
Oba zwroty: „ochrona interesu publicznego” oraz „realizacja zasady zrównoważonego
rozwoju” są wyrażeniami o najwyższym stopniu ogólności, a ich treść normatywna
nie została przez ustawodawcę w treści ustawy w jakikolwiek sposób sprecyzowana.
Wywołuje to wątpliwości, co do zgodności przepisu z określoną w art. 2 Konstytucji
RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną art. 7 Konstytucji RP
zasadą legalizmu.
Ustawa ogranicza swobodę działalności gospodarczej. Ograniczenie to, zgodnie z
art. 22 Konstytucji, może następować tylko w ważnym interesie publicznym. Jeśli
podjęcie działań władczych w określonym obszarze jest w Konstytucji obwarowane
określonym kryterium ujętym w klauzulę generalną, ustawodawca nie może uzasadnić
reglamentacji poprzez dosłowne powtórzenie tej klauzuli generalnej. Klauzula gene-
ralna, ze względu na swoją ogólność, w konkretnym przypadku nie ma żadnej wartości
regulacyjnej, jeśli nie zostanie wypełniona treścią charakterystyczną dla tego przypad-
ku. Tym samym, każdy podmiot oceniający lub uzasadniający swoje zachowania po-
przez odwołanie do klauzuli generalnej nie może blankietowo powołać tejże klauzuli.
Przeciwnie, w takim przypadku jest obowiązany wskazać na jej znaczenie w konkret-
nym przypadku, z uwzględnieniem jego okoliczności. Tymczasem w ustawie mamy
do czynienia z powtórzeniem brzmienia klauzuli z art. 22 Konstytucji, natomiast nie
można doszukać się, ani w treści art. 1 ustawy, ani w uzasadnieniu konkretnej treści
klauzuli interesu publicznego.
Aby zbadać, czy ograniczenie w zakresie korzystania ze swobody działalności go-
spodarczej pozostaje usprawiedliwione – wskazanym w art. 22 Konstytucji - „ważnym
interesem publicznym”, w pierwszej kolejności należy odnieść się do przesłanek ogra-
niczenia wskazanych w art. 31 ust 3 Konstytucji. Do przesłanek tych zalicza się:
− bezpieczeństwo lub porządek publiczny,
− ochronę środowiska,
− ochronę zdrowia i moralności publicznej,
− ochronę wolności i praw innych osób.
Odnosząc tak określony katalog przesłanek do ustawy o WOH, bezwzględnie
wskazać należy, iż istota wprowadzonych nią ograniczeń nie realizuje żadnego ze
wskazanych powyżej celów. Wniosku przeciwnego nie sposób wywieść, ani bezpo-
średnio z postanowień ustawy, ani tym bardziej z uzasadnienia do jej projektu. Ustawa
wspomina co prawda o zamierzonym celu, jakim ma być ochrona interesu publiczne-
go, ale – jak wskazano już wcześniej – w żaden sposób interesu tego nie wskazuje, ani
nie precyzuje. Uniemożliwia to stwierdzenie, czy cel taki faktycznie jest przez posta-
nowienia ustawy o WOH realizowany, czy jest to jedynie pusta deklaracja.
Art. 3 ust 1 i 3, art. 3 ust 4 w związku z art. 6, art. 4, art. 5 ust 2 w związku z art. 5
ust 1, art. 8, art. 9, art. 14 ustawy są niezgodne z art. 2, art. 20 w związku z art. 22 i art.
31 ust 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie instytucji zezwoleń na utworzenie i
działanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz konstrukcję procedury
ubiegania się i wydawania zezwoleń, co jest ograniczeniem konstytucyjnej zasady
swobody działalności gospodarczej oraz artykułu 43 TWE ustanawiającego zasadę
swobody przedsiębiorczości. Wprowadzone ustawą o WOH zezwolenia na utworzenie
i działanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych są z całą pewnością insty-
tucją prawną ograniczającą konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej,
jako że wprowadzają administracyjno-prawny wymóg uzyskania pozytywnej decyzji
organu, od której zależy dopuszczalność podjęcia i prowadzenia działalności gospo-
darczej w formie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.
Przepisy art. 4 ust 1 i 3 ustawy są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP, art. 20 w
związku z art. 22 Konstytucji, z uwagi na wymagania formalne wniosku o udzielenie
zezwolenia na utworzenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, ogranicza-
jące dostęp do rynku znacznej części przedsiębiorców, których sytuacja finansowa nie
pozwala na ponoszenie poważnych wydatków w sytuacji, gdy mogą się okazać niece-
lowe. Ponadto obowiązek przedstawiania informacji wymagających dużego wysiłku w
ich pozyskiwaniu oraz wiążących się z koniecznością znacznego zaangażowania fi-
nansowego stanowi naruszenie określonej w art. 20 Konstytucji zasady swobody dzia-
łalności gospodarczej oraz określonej w art. 31 ust 3 Konstytucji zasady proporcjonal-
ności. Rozwiązanie zmuszające przedsiębiorców do ponoszenia ogromnych wydatków
i zaciągania zobowiązań, kiedy istnieje poważne ryzyko (z uwagi na tryb wydawania
zezwoleń na utworzenie i prowadzenie wielkopowierzchniowych obiektów handlo-
wych), że ich poniesienie okaże się zbędne, wydaje się nie tylko absurdalne z ekono-
micznego punktu widzenia, ale również nie do przyjęcia z punktu widzenia unormo-
wanej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego.
Art. 10 ust 2 ustawy jest niezgodny z art. 42 ust 1 Konstytucji RP, poprzez wpro-
wadzenie instytucji odpowiedzialności karnej przedsiębiorcy, który uzyskał zezwole-
nie, za czyny popełnione przez najemców, dzierżawców i innego rodzaju użytkowni-
ków powierzchni w wielkopowierzchniowych obiektach handlowych.
Art. 11 ustawy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP przewidując, iż w każdym
przypadku, gdy przedmiotem postępowania będzie pozwolenie na budowę obiektu
handlowego, konieczne będzie przedłożenie wskazanego zezwolenia, mimo iż z po-
stanowień art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o WOH wynika, że zezwolenie wy-
magane jest wyłącznie w odniesieniu do wielkopowierzchniowych obiektów handlo-
wych.
Uzasadnione wątpliwości w kwestii zgodności z art. 2 Konstytucji, powstają rów-
nież w odniesieniu do tych przepisów ustawy o WOH, które - wprowadzając procedu-
rę udzielania zezwolenia - przewidują rażąco długie terminy dokonania przez poszcze-
gólne organy nałożonych na nie obowiązków. Przepisy te czynią cały proces przewle-
kłym ponad granice, jakie dopuszczalne są w kontekście zasad obowiązujących w de-
mokratycznym państwie prawa. Biorąc pod uwagę, iż postępowanie w sprawie udzie-
lenia zezwolenia na utworzenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest
postępowaniem administracyjnym, trudno uzasadnić ustawowe wprowadzanie termi-
nów załatwienia sprawy przekraczających maksymalne terminy określone w Kodeksie
postępowania administracyjnego.
Całkowitym nieporozumieniem jest twierdzenie, że przepisy ustawy mają sprzyjać
zmniejszeniu, czy też eliminacji – występujących w omawianej dziedzinie – zjawisk
korupcyjnych. Wręcz przeciwnie, analiza postanowień ustawy o WOH wyraźnie
wskazuje, iż ze względu na przyznanie radom gmin i sejmikom województw nieogra-
niczonej właściwie swobody w decydowaniu o wyrażeniu bądź odmowie wyrażenia
pozytywnej opinii na temat utworzenia wielkopowierzchniowych obiektów handlo-
wych, skutek w zakresie występowania zjawisk korupcyjnych może okazać się wprost
odwrotny od zamierzonego.