Poselski projekt ustawy o sieci szpitali

U Z A S A D N I E N I E

Projektowana ustawa przewiduje utworzenie sieci szpitali. Utworzenie sieci szpitali
stanowi jeden z priorytetów programowych Klubu Parlamentarnego „Prawo i Spra-
wiedliwość” w obszarze ochrony zdrowia.
Wyzwaniem dla systemów ochrony zdrowia krajów rozwiniętych i rozwijających się
jest powszechnie obserwowana tendencja starzenia się społeczeństw i wynikająca z
tego faktu konieczność zapewnienia kompleksowej opieki długoterminowej. Nie bez
znaczenia dla funkcjonowania systemu pozostaje zmieniający się profil epidemiolo-
giczny polskiego społeczeństwa, charakteryzujący się przede wszystkim wzrostem
zachorowalności na choroby układu krążenia i nowotwory. Czynniki te wymuszają na
decydentach polityki zdrowotnej konieczność kreowania i wprowadzania takich roz-
wiązań systemowych oraz dokonywania zmian w sektorze zdrowotnym, które przy
danych możliwościach zasobowych tego sektora będą służyły poprawie bezpieczeń-
stwa pacjentów, osiąganej zasadniczo w skutek działań ukierunkowanych na dosto-
sowanie potencjału diagnostyczno-leczniczego do zmieniających się potrzeb
społeczeństwa.
Analiza potrzeb zdrowotnych i ocena zasobów w opiece szpitalnej przeprowadzona
na zlecenie Ministra Zdrowia przez Państwowy Zakład Higieny, ujęta w dokumencie
pn. „Wskaźniki do projektu tworzenia sieci szpitali z elementami analizy sytuacji de-
mograficznej i stanu zdrowia ludności” (Warszawa, grudzień 2006), oraz stan perma-
nentnego zadłużenia sektora publicznego potwierdzają konieczność, a zarazem
pilność przeprowadzenia reorganizacji zasobów stacjonarnych polegającej na dosto-
sowaniu infrastruktury i potencjału kadrowego adekwatnie do faktycznych potrzeb
zdrowotnych, w perspektywie najbliższych lat osiągnięcia lepszego skoordynowania
rozwoju zasobów stacjonarnych i działań inwestycyjnych w tym obszarze.


Analiza sytuacji epidemiologiczno-demograficznej
Sytuacja demograficzna i tendencje jej zmian w najbliższych latach oraz dynamika
sytuacji zdrowotnej determinują potrzeby zdrowotne ludności. Równocześnie rozwój
1
technologii medycznych wprowadzający nowe możliwości leczenia i diagnozowania
schorzeń modyfikuje strukturę tych potrzeb, implikuje przesuwanie się zapotrzebo-
wania w kierunku szerszego wykorzystania możliwości chirurgii „jednego dnia” oraz
ambulatoryjnej opieki zdrowotnej w miejsce hospitalizacji. Procesy te wymuszają ko-
nieczność z jednej strony restrukturyzacji lecznictwa stacjonarnego w kierunku
zmniejszenia liczby łóżek szpitalnych (krótkoterminowych) na niektórych oddziałach
przy jednoczesnym zwiększaniu ich ilości na innych, z drugiej rozwój specjalistycznej
opieki ambulatoryjnej.
Prognoza GUS wskazuje, że po roku 2010 czeka nas dynamiczny wzrost udziału w
populacji ludzi po 65 roku życia, będzie on znacząco większy w miastach niż na wsi.
Proces starzenia się populacji widoczny jest w całej Unii Europejskiej, ale stosunko-
wo korzystna dotychczas sytuacja w Polsce (młodsza struktura wieku ludności) naj-
prawdopodobniej skończy się w ciągu najbliższych 20 lat. Starzenie się ludności
musi znaleźć swoje odbicie w zmianach struktury potrzeb zdrowotnych i konieczności
adekwatnej do zachodzących procesów restrukturyzacji systemu ochrony zdrowia.
Przeciętne dalsze trwanie życia jest jednym z najważniejszych syntetycznych wskaź-
ników stanu zdrowia populacji. Obecnie w Polsce średnia długość życia mężczyzn
wynosi 70,7 lat a kobiet 79,2 lat. Lata siedemdziesiąte i osiemdziesiąte nie przyczyni-
ły się do poprawy ogólnego stanu zdrowia Polaków, podczas gdy 15 krajów UE sys-
tematycznie poprawiało swoją sytuację zdrowotną. Różnice w stanie zdrowia ogółem
między Polską a Unią Europejską powoli zmniejszają się i jest to widoczne tak dla
mężczyzn, jak i dla kobiet. Postęp jest jednak zdecydowanie zbyt wolny i prognoza
wieloletnia wskazuje, że jeżeli nie zajdą zasadnicze zmiany w istniejącej sytuacji w
kraju, jeszcze w 2045 roku mężczyzna mieszkający w Polsce będzie żył średnio o
3,6 lat krócej niż przeciętny mieszkaniec Unii Europejskiej, a kobieta o 2,6 lat krócej.
Lepszym wskaźnikiem potrzeb zdrowotnych ludności jest rzeczywisty współczynnik
umieralności, gdyż obejmuje on niedostatki zdrowia populacji wynikające także z
mniej korzystnej struktury demograficznej (lub korzyści wynikające ze struktury bar-
dziej korzystnej). Zróżnicowanie wojewódzkich współczynników umieralności w 2004
r. zarówno rzeczywistych jak i standaryzowanych wskazuje, że największe potrzeby
występujące w woj. łódzkim wynikają zarówno z obiektywnie złego stanu zdrowia
jak i niekorzystnej, w porównaniu z innymi województwami, struktury wieku.
2
Struktura głównych przyczyn zgonów w Polsce i innych krajach UE (dawna 15-
stka) jest podobna, jednak w Polsce w większym stopniu dominują, jako przyczyna
umieralności, choroby układu krążenia odpowiedzialne za 46% zgonów. Widoczny
jest również względny wzrost zagrożenia chorobami nowotworowymi odpowiadają-
cymi za około ¼ zgonów Polaków, co stanowiło jeden z powodów przyjęcia przez
Sejm, w drodze ustawy, Narodowego Programu Zwalczania Chorób Nowotworo-
wych.
Zasadnicze wnioski jakie uwypukla analiza sytuacji demograficzno-
epidemiologicznej:
1. Sytuacja demograficzna w Polsce obecnie i jej przewidywane zmiany
w przyszłości wskazują na przesuwanie się zapotrzebowania na świadczenia
zdrowotne w kierunku potrzeb osób starszych.
2. Przewiduje się zmniejszenie zapotrzebowania na świadczenia w specjalnościach
ginekologiczno-położniczych i pediatrycznych, a zwiększenie w zakresie onkologii
i kardiologii, geriatrii, urologii oraz rehabilitacji.
3. Zróżnicowanie międzywojewódzkie mierników sytuacji zdrowotnej ma stosunkowo
trwały w czasie charakter, zwłaszcza jeżeli chodzi o województwa skrajne. Fakt
ten powinien być brany pod uwagę przy różnicowaniu infrastruktury w celu zaspo-
kojenia oczekiwanych potrzeb zdrowotnych.
Ocena zasobów opieki szpitalnej
Trudnym do rozwiązania problemem ochrony zdrowia w Polsce jest niewłaściwa
struktura łóżek na poziomie stacjonarnej opieki zdrowotnej, nadmierna ilość łóżek
krótkoterminowych w przypadku niektórych specjalności medycznych jednocześnie
znacząco niewystarczająca ilość łóżek długoterminowych. Występują braki zasobowe
w zakresie alternatywnych form opieki i leczenia, tj. oddziałów i szpitali dziennych,
oddziałów i stacjonarnych jednostek opieki długoterminowej, oddziałów i zakładów
opieki paliatywnej oraz zakładów opiekuńczo-leczniczych i pielęgnacyjno-
opiekuńczych, a także długoterminowej opieki domowej. Poprawa sytuacji w tym za-
kresie wymaga podjęcia działań, które będą wskazywały właściwy kierunek rozwoju
opieki szpitalnej na poziomie regionalnym, tj. funkcjonalne łączenie mniejszych, kil-
kudziesięciołóżkowych szpitali o znaczeniu lokalnym, w określonych przypadkach
zmiana profilu ich działalności (rozwój infrastruktury w opiece długoterminowej).
3
Z problemem nadmiernej ilości łóżek o charakterze krótkoterminowym skorelowana
jest niewłaściwa ich struktura. Występuje regionalna asymetria w dostępie do świad-
czeń specjalistycznych wynikająca z przerostu bazy łóżkowej w pewnych specjalno-
ściach, przede wszystkim na oddziałach pediatrycznych, chorób zakaźnych,
ginekologii, położnictwa, oraz niewystarczająco rozwiniętego zaplecza infrastruktu-
ralnego w innych, np. kardiologii czy chorób wewnętrznych. Koniecznym jest zatem
dokonanie reorganizacji zasobów specjalistycznych w sposób pozwalający na za-
pewnienie właściwej dostępności do świadczeń zdrowotnych, bazujący na rozpozna-
niu lokalnych potrzeb zdrowotnych. Ilość łóżek nie jest jednakże jedynym miernikiem
dostępności do świadczeń zdrowotnych, a tym bardziej nie wpływa, w sposób bezpo-
średni, na jakość wykonywanych świadczeń. Zapewnienie właściwego poziomu do-
stępności do opieki zdrowotnej wymaga przede wszystkim dostosowania zasobów
diagnostyczno-terapeutycznych opieki szpitalnej do potrzeb zdrowotnych ludności
wynikających z analizy sytuacji epidemiologicznej i procesów demograficznych. Re-
alizacja tego założenia stanowi właściwy cel projektu ustawy o sieci szpitali. Sama
likwidacja łóżek nie wpłynie istotnie na poprawę sytuacji, nie jest to istotą projektu.
Ważnym jest natomiast przeprofilowanie obecnie istniejących jednostek w sposób
pozwalający w największym stopniu zabezpieczyć obecne potrzeby zdrowotne lokal-
nych społeczności, w przyszłości natomiast sprostać wyzwaniom epidemiologicznym
i demograficznym przez zapewnienie właściwego zaplecza kadrowego i dostępności
do aparatury medycznej.
Należy zakładać, że popyt na opiekę długoterminową będzie w Polsce systematycz-
nie wzrastał. Wynika to z procesu starzenia się społeczeństwa i podwyższania stan-
dardów opieki zdrowotnej. Zakres opieki oferowanej ludziom starszym stale się
poszerza, stosownie do postępu naukowego i technicznego w medycynie, rozwoju i
wdrażania nowych technologii medycznych, metod leczenia i diagnozowania, oraz
rosnącego standardu życia. Właśnie zaspokojenie tego popytu wymagać będzie two-
rzenia dodatkowych jednostek opieki długoterminowej oraz rozwoju najtańszej i naj-
bardziej efektywnej formy opieki długoterminowej – leczenia w warunkach domowych
i ambulatoryjnych. Jednostki te mogą powstawać przez wykorzystanie (akwizycja)
istniejących zasobów

– zmianę profilu działalności niektórych zakładów opieki krótkoterminowej, bądź w
wyniku rozwoju organicznego – tworzenie nowych podmiotów. Z tego względu ocze-
4
kiwanym głównym efektem projektu ustawy o sieci szpitali jest przekształcanie szpi-
tali a nie ich likwidacja.
Zadłużenie w sektorze ochrony zdrowia
Podstawowym wyróżnikiem aktualnej sytuacji finansowej samodzielnych publicznych
zakładów opieki zdrowotnej jest bardzo wysoki poziom zadłużenia, który dynamicznie
narastał aż do 2005 r., kiedy tempo wzrostu zostało wyraźnie zahamowane. Według
stanu na koniec września 2005 roku zobowiązania wymagalne wynosiły 5,8 mld zł i
wzrosły ponad dwukrotnie od 2001 r. Pod koniec czwartego kwartału 2006 roku war-
tość zobowiązań wymagalnych wyniosła 3,845 mld zł.
Przyjmując stan na dzień 31 grudnia 2006 r. struktura zobowiązań wymagalnych
spzoz kształtowała się następująco:
– zobowiązania publicznoprawnych – 41,8%,
– zobowiązania wobec dostawców leków i materiałów medycznych – 22,3%,
– zobowiązania z tytułu zakupu usług obcych – 9,3%,
– zobowiązania z tytułu zakupu sprzętu i aparatury medycznej – 5,5%,
– zobowiązania wobec pracowników – 4,4 %.
W strukturze zobowiązań wymagalnych najwyższy udział miały zobowiązania pu-
blicznoprawne oraz wobec dostawców leków i materiałów medycznych. Zobowiąza-
nia wymagalne stanowią aktualnie 37,81% zobowiązań ogółem.
W ramach zobowiązań wymagalnych wobec pracowników zawarte są zobowiązania
z tytułu obligatoryjnej podwyżki wynagrodzeń za rok 2001 i 2002, wynikającej z usta-
wy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocja-
cyjnym systemie kształtowania przyrostu wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o
zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (tzw. „ustawy 203”),
zgodnie z którą zakłady opieki zdrowotnej zostały zobligowane do wypłacenia w 2001
r. pracownikom podwyżki w wysokości nie mniejszej niż 203 zł wraz z pochodnymi, a
w 2002 r. co najmniej o 110 zł miesięcznie.
Problem zadłużenia zakładów opieki zdrowotnej i trudności w bieżącym zarządzaniu
długiem nierozerwalnie wiąże się z uaktywnieniem działalności wierzycieli i docho-
dzeniem ich roszczeń na drodze sądowej. Z danych dostępnych Ministerstwu wynika,
że wartość wierzytelności spzoz, które pozostały do przekazania organom egzeku-
cyjnym znacząco wzrastała do pierwszego półrocza 2005 r. W IV kwartale 2005 r.
5