Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz niektórych innych ustaw

i elektronicznego uwierzytelniania w całej Unii Europejskiej na podstawie
internetowych usług uwierzytelniania dostępnych we wszystkich państwach
członkowskich. W związku z tym, że prace nad rozporządzeniem znajdują się na
wczesnym etapie legislacyjnym, trudno określić, jakie konkretnie rozwiązania
prawne planuje przyjąć Komisja Europejska. Jest to istotne, bowiem rozwiązania,
jakie zostaną zaproponowane w rozporządzeniu, mogą być rozbieżne z przyjętymi
w Polsce. Zgodnie z przyjętą koncepcją elektroniczny dowód osobisty miał być
instytucją prawną funkcjonującą wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej. Nie przewidziana została możliwość współpracy elektronicznych
funkcjonalności dowodu osobistego z instytucjami prawnymi wdrożonymi
w innych krajach. Istnieje stąd realne niebezpieczeństwo, że przyjęcie
rozporządzenia spowoduje bezużyteczność podpisu osobistego i elektronicznej
identyfikacji (w koncepcji przyjętej w Polsce) na arenie europejskiej przez brak
interoperacyjności z ogólnoeuropejskimi zasadami uwierzytelniania. Rezygnacja
z wdrożenia elektronicznego dowodu osobistego ma na celu zapobieżenie sytuacji,
w której wdrożony elektroniczny dowód będzie musiał zostać ponownie poddany
kosztownym zmianom, wynikającym ze zmiany prawa Unii Europejskiej.
Efektem ustanowienia jednolitego rynku cyfrowego może być również wdrożenie
zupełnie nowych instrumentów uwierzytelniania, które w swojej istocie będą
tańsze, prostsze i efektywniejsze niż elektroniczny dowód osobisty. Projekt
rozporządzenia przewiduje wdrożenie innowacyjnych produktów, takich jak:
pieczęć elektroniczna dla osób prawnych, usługa przekazu elektronicznego danych
oraz zreformowanie instytucji podpisów elektronicznych. Każdy z przedstawionych
produktów ma podobny zakres funkcjonalny, co podpis osobisty, i może
w znacznym stopniu obniżyć zasadność wprowadzenia elektronicznego dowodu
osobistego.
Zaniechanie wprowadzenia elektronicznego dowodu osobistego w obecnym
kształcie nie przekreśla idei wprowadzenia elektronicznego dokumentu tożsamości
w przyszłości. Daje podstawę do wprowadzenia takiego rozwiązania, które będzie
zgodne z ogólnoeuropejskimi zasadami elektronicznej identyfikacji, w czasie pełnej
gotowości państwa do realizacji tego przedsięwzięcia. Pozwoli również na
9

wyposażenie obywateli polskich w instrument uwierzytelniania umożliwiający
realne funkcjonowanie w ramach jednolitego rynku cyfrowego.
Pomimo uchylenia przepisów dotyczących elektronicznych funkcjonalności
dowodów osobistych projekt ustawy pozostawia w mocy pozostałe instytucje
prawne przewidziane w ustawie o dowodach osobistych, mające bezpośrednie
przełożenie na korzyści dla obywatela. Przede wszystkim ustawa przewiduje
utworzenie centralnego referencyjnego Rejestru Dowodów Osobistych, do którego
bezpośredni dostęp będą miały organy gmin. Jego budowa umożliwi:
1) składanie wniosku o wydanie dowodu osobistego w organie dowolnej gminy
na terenie kraju, niezależnie od miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się
o dowód osobisty;
2) składanie wniosku o wydanie dowodu osobistego drogą elektroniczną,
w wyniku czego obywatel zobowiązany będzie do osobistej wizyty w urzędzie
wyłącznie przy odbiorze dowodu osobistego;
3) wgląd osobom w zakresie własnych danych przy użyciu środków komunikacji
elektronicznej;
4) utworzenie wykazu unieważnionych dowodów osobistych, który zawierać
będzie serie i numery unieważnionych dokumentów oraz serie
i numery błędnie spersonalizowanych lub utraconych blankietów dowodów
osobistych. Ustanowiony zostanie dla obywateli oraz instytucji powszechny
dostęp do wykazu, co wydatnie przyczyni się do zwiększenia bezpieczeństwa
obrotu prawnego.
Powyższe rozwiązanie przyniesie oszczędności środków publicznych
i usprawni procedurę wydawania dowodów osobistych.
Ponadto
aktualne zostaną przepisy ustawy przewidujące rezygnację
z zamieszczania adresu zameldowania w dowodzie osobistym, co umożliwi
zwolnienie obywatela od uciążliwego obowiązku każdorazowej wymiany
dokumentu w przypadku zmiany miejsca stałego pobytu. W konsekwencji
doprowadzi to do znacznych oszczędności środków publicznych oraz racjonalizacji
procesu wydawania dowodów osobistych.

10

5. Zniesienie niektórych uciążliwości przy realizacji obowiązku meldunkowego
Biorąc pod uwagę przesunięcie terminu wejścia w życie ustawy o ewidencji
ludności projektodawca zaproponował złagodzenie niektórych uciążliwości
związanych z realizacją obowiązku meldunkowego. Zakres zniesionych
uciążliwości ograniczony został do tych, które nie są zależne od modernizacji
systemu rejestrów państwowych. Zmiany te, oczekiwane społecznie, nie budziły
kontrowersji podczas prac nad ustawą o ewidencji ludności; przeniesienie terminu
ich wejścia w życie, jako skutku zmiany terminu wejścia w życie ustawy
o ewidencji ludności, nie byłoby zasadne. W związku z powyższym, przedłożony
projekt przewiduje znowelizowanie obecnie obowiązującej ustawy z dnia
10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, upraszczając
procedury realizacji obowiązku meldunkowego przez m.in.
1) zniesienie obowiązku zameldowania obywateli polskich, obywateli UE,
obywateli państw EFTA – stron EOG oraz obywateli Konfederacji
Szwajcarskiej na pobyt czasowy nieprzekraczający trzech miesięcy;
2) likwidację obowiązku meldunkowego wczasowiczów i turystów (art. 1 pkt 10
projektu);
3) likwidację obowiązków właścicieli, dozorców, administratorów nieruchomości
oraz zakładów pracy do weryfikowania wypełniania obowiązku
meldunkowego przez mieszkańców lub pracowników (art. 1 pkt 15 projektu);
4) wprowadzenie możliwości dopełnienia obowiązku meldunkowego przez
ustanowionego pełnomocnika (art. 1 pkt 2 projektu);
5) wprowadzenie
możliwości
automatycznego
wymeldowania
przy
zameldowaniu w nowym miejscu (art. 1 pkt 8 projektu);
6) wydłużenie terminu na realizację obowiązku meldunkowego z 4 do 30 dni
(art. 1 pkt 2 i 8 projektu) oraz zniesienie sankcji karnych dla obywateli
polskich, obywateli UE, obywateli EFTA – stron EOG oraz obywateli
Konfederacji Szwajcarskiej za niedopełnienie obowiązku meldunkowego
(art. 1 pkt 3 projektu);
7) odstąpienie od konieczności zgłaszania przy dopełnianiu obowiązku
meldunkowego informacji o wykształceniu, obowiązku wojskowym oraz
11

przedkładania wojskowego dokumentu osobistego (art. 1 pkt 1, 4, 7, 16, 18
i 21 projektu);
8) wydłużenie okresów wyjazdów zagranicznych podlegających zgłoszeniu
w organie ewidencji ludności z 3 do 6 miesięcy (art. 1 pkt 7 projektu).
Projektowana ustawa, wprowadzając udogodnienia w procedurze meldunkowej,
przewiduje rozróżnienie na cudzoziemców będących obywatelami UE, EFTA –
stron EOG, Konfederacji Szwajcarskiej oraz członków ich rodzin – wobec których
zastosowanie mają złagodzone zasady wykonywania obowiązku meldunkowego –
oraz obywateli państw trzecich – wobec których pozostawiono obecnie
obowiązujące zasady meldunkowe. Rozróżnienie to wynika z konieczności
przestrzegania przepisów prawa Unii Europejskiej, w szczególności wyrażonej
w art. 18 akapit 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej ogólnej zasady
zakazu dyskryminacji obywateli państw UE ze względu na przynależność
państwową. Przedmiotowa zasada nakazuje równe traktowanie obywateli polskich
oraz obywateli UE w porównywalnych stanach faktycznych, w konsekwencji czego
niedopuszczalne byłoby ustanowienie dla obywateli UE bardziej rygorystycznych
przepisów meldunkowych.
Z likwidacją wszelkich możliwych niedogodności dotyczących obowiązku
meldunkowego dla obywateli polskich oraz obywateli państw członkowskich UE
wiąże się również zniesienie sankcji za jego niedopełnienie. Projektodawca uznał,
iż obowiązkowi nie zawsze muszą towarzyszyć sankcje. Zapis o sankcjach za
niedopełnienie obowiązku meldunkowego jest już dziś zapisem martwym i od
wielu lat niestosowanym przez organy administracji publicznej. Jest to nowe
podejście do obywatela, który obowiązek meldunkowy winien realizować nie
z powodu sankcji za jego niedopełnienie ale dlatego, że z faktu zameldowania będą
wynikać dla niego określone uprawnienia, np. w zakresie prawa wyborczego.
Wobec cudzoziemców będących obywatelami państw trzecich nadal obowiązywać
będzie czterodniowy termin na dokonanie obowiązku meldunkowego, utrzymane
będą sankcje karne za niedopełnienie tego obowiązku, pozostanie także obowiązek
zameldowania na pobyt czasowy do 3 miesięcy.
Konsekwencją utrzymania obowiązku zameldowania na pobyt czasowy do
3 miesięcy będzie zachowanie w mocy przepisów ustawy o ewidencji ludności
12

i dowodach osobistych dotyczących gminnych zbiorów danych tej kategorii
cudzoziemców (art. 1 pkt 13 projektu).
Projektodawca, pozostawiając bez zmian zasady wykonywania obowiązku
meldunkowego przez obywateli państw trzecich, tożsame z rozwiązaniami
wynikającymi z ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U.
Nr 217, poz. 1427, z późn. zm.), uznał, iż ma to istotne znaczenie dla właściwego
wykonywania przez państwo roli porządkowej, w tym gwaranta bezpieczeństwa
zarówno w wymiarze wewnętrznym, jak i międzynarodowym. O ile informację
o miejscu zamieszkania obywateli polskich pozyskuje się już z chwilą urodzenia
i jest ona na przestrzeni życia możliwa do ustalenia dzięki różnym czynnościom
administracyjno-prawnym, do których obywatel polski przystępuje, o tyle
informację o miejscu przebywania cudzoziemca, którego pobyt co do zasady ma
charakter czasowy, można pozyskać przede wszystkim przez egzekwowanie
obowiązku meldunkowego.
Istotną propozycją łagodzącą restrykcyjny charakter obowiązku meldunkowego jest
wprowadzenie możliwości jego dopełnienia przez pełnomocnika. Ma to na celu
ułatwienie osobom wykonywania obowiązku meldunkowego w sytuacji, w której
nie mogą osobiście uczestniczyć w przedmiotowej procedurze.
Ponadto, uznając celowość zbierania danych o migracjach zewnętrznych,
projektodawca nie zrezygnował z obowiązku zgłaszania w organach gmin
wyjazdów poza granice Rzeczypospolitej Polskiej, a jedynie wydłużył z 3 do 6
miesięcy okresy wyjazdów podlegających zgłoszeniu. Pozyskiwanie
przedmiotowych danych przez organy gmin zapewnia służbom statystyki
publicznej gromadzenie informacji o wyjazdach czasowych trwających dłużej niż
12 miesięcy, których obowiązek przekazywania na państwa członkowskie
nakładają przepisy rozporządzenia WE nr 862/2007 Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 11 lipca 2007 r. w sprawie statystyk z zakresu migracji i ochrony
międzynarodowej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 311/76
w sprawie statystyk dotyczących pracowników – cudzoziemców.
Jednocześnie, wzorując się na rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia
24 września 2010 r. o ewidencji ludności oraz ustawie z dnia 10 sierpnia 2010 r.
o dowodach osobistych, wprowadzono do ustawy o ewidencji ludności
13