Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz niektórych innych ustaw

w nieracjonalnej wysokości. Byłaby to sytuacja niepożądana, zwłaszcza
w kontekście ograniczonych środków budżetowych, na które wpływ ma
niekorzystna sytuacja makroekonomiczna na świecie.
Prowadzona obecnie analiza ma również za zadanie ustalenie możliwości
zagwarantowania neutralności technologicznej systemu rejestrów państwowych
w zakresie większym, niż w dotychczas realizowanej architekturze informatycznej.
Zgodnie z raportem Państwo 2.0 administracja powinna korzystać ze
sprawdzonych, stabilnych i powszechnie dostępnych produktów o ugruntowanej
opinii, gdyż umożliwia to dokonanie zakupu po cenach konkurencyjnych. Dzięki
temu stosunkowo łatwo jest znaleźć na rynku wsparcie, a tym samym uniknąć
dyktatu cenowego producenta. W praktyce, całkowite uniezależnienie się od
wybranej wcześniej technologii i polityki licencyjnej firm jest bardzo trudne,
niemniej należy dążyć do tego, żeby system był skonstruowany z komponentów
możliwych do wymiany na inne, pochodzące od różnych producentów, bez
konieczności przebudowy całej architektury. Jak podkreślono w raporcie Państwo
2.0, ułatwione jest wówczas zapewnienie interoperacyjności w obrębie środowiska
informatycznego, warunkującej efektywną pracę systemu jako całości.
Rozwiązanie technologiczne przyjęte na wcześniejszych etapach rozwoju systemu
rejestrów państwowych, w szczególności przy realizacji projektu PESEL2,
w znaczący sposób ograniczają konkurencyjność przy wyborze dostawców
urządzeń i oprogramowania. Wywarło to wpływ również na dotychczasową
realizację projektu pl.ID – polska ID karta.
W toku realizacji projektu powstały również zasadnicze wątpliwości co do
zgodności zastosowanej technologii użytej do zapewnienia łączności gmin
z systemem rejestrów państwowych z wymogami bezpieczeństwa państwa.
Przeprowadzone w dniu 16 stycznia 2012 r. przez Rządowy Zespół Reagowania na
Incydenty Komputerowe (CERT) analizy wykazały, że powszechnie dostępne na
rynku rozwiązania techniczne dotyczące przesyłu informacji między jednostkami
gminnymi a warstwą rejestrów nie były w stanie w pełni zagwarantować
bezpiecznej łączności. Wnioski przedmiotowych analiz były zbieżne
z doświadczeniami innych państw, które stosowały podobne do przyjętych
w projekcie pl.ID – polska ID karta rozwiązania technologiczne, jednakże
4

w trakcie ich użytkowania zdiagnozowały liczne naruszenia zasad bezpieczeństwa
danych osobowych. W tej sytuacji założenia projektowe wymagają znaczącej
korekty. Ponadto, zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami technicznymi, działalność
całego systemu w nadmiernym stopniu byłaby zależna od sprawności znacznej
liczby elementów infrastruktury; awaria któregokolwiek z nich oznaczała
w praktyce zatrzymanie pracy całego systemu.
Na realizację projektu wpływ miały również czynniki zewnętrzne. Najważniejszym
czynnikiem była kwestia finansowania 7. osi priorytetowej Programu Operacyjnego
Innowacyjna Gospodarka, w ramach której prowadzony był projekt pl.ID – polska
ID karta. Zgodnie z przedstawionym przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji
raportem Państwo 2.0 w 13 projektach (w tym pl.ID – polska ID karta),
realizowanych w ramach 7. osi priorytetowej POIG, wymagana jest gruntowna
korekta założeń projektowych i organizacyjnych.
W związku z powyższym w dniu 20 kwietnia 2012 r. Komisja Europejska podjęła
decyzję o czasowym wstrzymaniu certyfikacji środków unijnych na realizację
7. osi priorytetowej POIG. Zawieszenie certyfikacji środków oznacza, że projekt
pl.ID – polska ID karta nie może uzyskać refundacji poniesionych kosztów ze
środków unijnych, w konsekwencji czego może wystąpić sytuacja, w której
źródłem jego finansowania w pewnym okresie mogą być wyłącznie środki
krajowe. Koszt realizacji projektu wynosi łącznie 370 mln zł, z czego poziom
refundacji ze strony budżetu unijnego określony został na poziomie 85%.
W dniu 4 czerwca 2012 r. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji oraz
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego przygotowało plan działań naprawczych
w celu poprawy zarządzania i kontroli projektów powstających w ramach 7. osi
priorytetowej Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (Remedial Action
Plan), który zawiera zasady wzmocnienia systemu zarządzania i kontroli projektów
realizowanych w ramach 7. osi. Plan działań naprawczych wychodzi od krytycznej
oceny aktualnego stanu przedsięwzięcia i kreśli perspektywę działań, które mają
zapewnić efektywną realizację inwestycji informatycznych. Działania naprawcze
obejmować będą zmiany w systemie monitorowania projektów informatycznych
przez wprowadzenie zasad raportowania realizacji tzw. kamieni milowych, zmiany
w zakresie zadań Instytucji Pośredniczącej I i II stopnia, zmiany zasad realizacji
5

wniosków o płatność oraz wzmocnienie nadzoru nad wprowadzaniem zmian do
umów o dofinansowanie. Zastosowanie tego planu, który ma być wdrożony przez
instytucje zaangażowane w realizację 7. osi priorytetowej POIG, umożliwi
wykonanie zaleceń Komisji Europejskiej z dnia 20 kwietnia 2012 r. i stanowić
będzie podstawę do decyzji Komisji w przedmiocie wznowienia certyfikacji 7. osi.
W celu uzupełnienia planu działań naprawczych dla 7. osi priorytetowej POIG
przygotowana została w dniu 3 lipca 2012 r. przez Centrum Projektów
Informatycznych, będące podmiotem realizującym projekt pl.ID – polska ID karta,
diagnoza rozpoznanych problemów związanych z realizacją projektu oraz
propozycja środków zaradczych. Zaproponowano przeprowadzenie audytu projektu
w zakresie przyjętych rozwiązań sprzętowych i systemowych, zabezpieczenia
interesów budżetu państwa oraz weryfikacji wykorzystania zakupionych licencji na
oprogramowanie. W zakresie infrastruktury projektu zaproponowano
przeprowadzenie kompleksowych testów i ocenę jej faktycznej wydajności
i bezpieczeństwa. Wyniki testów będą podstawą do podjęcia ewentualnych
dodatkowych decyzji o modyfikacji istniejącej infrastruktury. Sugerowane
rozwiązanie zostało 9 lipca 2012 r. przyjęte przez Komitet Projektu pl.ID – polska
ID karta i uaktualnione na posiedzeniu tego Komitetu w dniu 13 września 2012 r.,
który zalecił realizację wskazanych zadań.
3. Terminy
3.1. Zmiana terminu wejścia w życie ustawy o ewidencji ludności i ustawy
o dowodach osobistych
Jak wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia, wejście w życie ustawy
o ewidencji ludności oraz ustawy o dowodach osobistych jest uwarunkowane
uprzednią realizacją projektu pl.ID. Niniejszy projekt ustawy przewiduje
zmianę daty wejścia w życie przedmiotowych aktów na dzień 1 stycznia
2015 r. Jest to podyktowane dwoma czynnikami. Pierwszy czynnik związany
jest z koniecznością realizacji działań naprawczych, określonych w Remedial
Action Plan, oraz zmianą niektórych założeń projektowych.
W ciągu najbliższych miesięcy zostanie przeprowadzony audyt projektu w jego
warstwie informatycznej, finansowej i prawnej. Audyt pozwoli na określenie
zakresu przeprojektowania architektury systemu rejestrów państwowych pod
6

kątem optymalizacji oraz zapewnienia odpowiedniego poziomu zabezpieczeń.
Czas potrzebny do zakończenia projektu jest zdeterminowany również
przepisami dotyczącymi zamówień publicznych, ze szczególnym naciskiem na
przejrzystość i czytelność procedur. Przy projektowaniu i budowie rozwiązań
informatycznych w szerszym niż dotychczas zakresie powinny być
uwzględniane potrzeby i oczekiwania końcowych użytkowników systemu
rejestrów państwowych, np. urzędów gmin. W związku z tym harmonogram
realizacji projektu uwzględniał będzie czas niezbędny do rzetelnego
przeprowadzenia testów systemu rejestrów państwowych oraz przygotowania
gmin i przeszkolenia użytkowników systemu przed wdrożeniem nowego
modelu ewidencji ludności. W celu zapewnienia przejrzystości realizacji
projektu i oceny jego ewaluacji cyklicznie będą sporządzane raporty
z wykonanych zadań.
Drugim czynnikiem determinującym datę wdrożenia ustaw jest ustalony
przepisami prawa unijnego okres kwalifikowalności wydatków projektowych.
Graniczną datą uzyskania certyfikacji środków poniesionych na realizację
projektu jest dzień 31 grudnia 2015 r. W związku z powyższym zdecydowano
się na ustalenie daty ukończenia projektu pl.ID – polska ID karta na koniec
2014 r., co pozwoli na zakończenie rozliczenia poniesionych wydatków
kwalifikowanych do końca 2015 r.
3.2. Zmiana terminu zniesienia obowiązku meldunkowego
Projekt niniejszej ustawy przewiduje również przesunięcie terminu zniesienia
obowiązku meldunkowego na dzień 1 stycznia 2016 r. Termin ten jest zależny
od uprzedniego zakończenia realizacji projektu pl.ID – polska ID karta,
w szczególności od przebudowy i modernizacji rejestru PESEL, tak aby mógł
on być rejestrem referencyjnym dla innych baz danych administracji
publicznej. Przyjęty w niniejszym projekcie termin umożliwi zakończenie
przez administrację publiczną szeroko rozumianych prac dostosowawczych do
nowego stanu prawnego, w szczególności dostosowanie systemów
teleinformatycznych, przeprowadzenie zmian organizacyjnych oraz prawnych.


7

4. Zmiany w ustawie o dowodach osobistych
Przedłożony projekt ustawy dokonuje również zmiany w zakresie dowodów
osobistych przez uchylenie jej części dotyczącej elektronicznych funkcjonalności.
Powyższe zmiany podyktowane są przeprowadzoną przez Komitet Rady Ministrów
ds. Cyfryzacji analizą zasadności wdrożenia elektronicznego dowodu osobistego w
Polsce. Jak wskazano wyżej, na posiedzeniu w dniu 21 marca 2012 r. Komitet
Rady Ministrów ds. Cyfryzacji zarekomendował przesunięcie terminu wdrożenia
elektronicznych dowodów osobistych do czasu opracowania jednolitej polityki w
zakresie uwierzytelniania obywateli w systemach teleinformatycznych
administracji publicznej, na podstawie której będzie możliwe precyzyjne określenie
niezbędnych funkcjonalności elektronicznego dowodu osobistego, w tym także
rozstrzygnięcie celowości wprowadzania kolejnej metody uwierzytelniania –
podpisu osobistego. Rozproszenie rozwiązań prawnych powoduje, że resorty
administracji rządowej przyjmują odrębne narzędzia uwierzytelniania obywateli,
które niejednokrotnie mają podobny zakres funkcjonalny (np. podpis osobisty,
podpis kwalifikowany, podpis profilu zaufanego e-PUAP, bezpieczne podpisy
elektroniczne).
Wpływ na zmiany ustawy o dowodach osobistych mają także prace Komisji
Europejskiej nad utworzeniem do końca 2015 roku jednolitego rynku cyfrowego.
Celem przedmiotowych działań Komisji jest doprowadzenie do zasadniczego
wzrostu znaczenia obrotu gospodarczego dokonywanego za pośrednictwem
elektronicznych środków komunikacji. Osiągnięcie powyższego możliwe będzie
przez reformę dotychczasowego systemu świadczenia usług transgranicznych,
ustanowienie zasad technicznej, prawnej oraz organizacyjnej interoperacyjności
metod uwierzytelniania obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej.
W ramach przedmiotowych prac Komisja opublikowała projekt rozporządzenia
w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji
elektronicznych na rynku wewnętrznym. Głównym celem rozporządzenia jest
dokonanie gruntownej przebudowy instytucji podpisów elektronicznych, określenie
ram dla interoperacyjności systemów uwierzytelniania administracji publicznej,
uregulowanie zasad funkcjonowania wielousługowych platform administracji
publicznej oraz zapewnienie wzajemnego uznawania elektronicznej identyfikacji
8