Rządowy projekt ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów

14
związanych jedynie z kwalifikacjami zawodowymi, przy czym jej postanowienia pozostają bez
wpływu na zakres innych dozwolonych ograniczeń, które mogą być nakładane przez
poszczególne państwa na usługodawców świadczących usługi transgraniczne.
Co do zasady art. 56 i 57 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) wymagają
nie tylko zniesienia wszelkiej dyskryminacji wobec osoby świadczącej usługi ze względu na jej
przynależność państwową, ale również wszelkich ograniczeń swobody świadczenia usług
nałożonych na tej podstawie, że osoba świadcząca usługi ma siedzibę w państwie członkowskim
innym niż to, w którym usługa jest świadczona. W szczególności państwo członkowskie nie
może uzależniać wykonania usług na swoim terytorium od przestrzegania wszystkich warunków
wymaganych do założenia przedsiębiorstwa, co prowadziłoby do pozbawienia skuteczności
postanowień Traktatu mających zapewnić swobodę świadczenia usług.
Ze względu na specyficzne wymagania w odniesieniu do niektórych usług, okoliczność, że
państwo członkowskie uzależnia ich świadczenie od spełnienia warunków co do kwalifikacji
osoby świadczącej usługi, na podstawie przepisów regulujących taką działalność w zakresie
jurysdykcji tego państwa, nie może być uznana za niezgodną z art. 56 i 57 TFUE. Niemniej
jednak, jako jedna z podstawowych zasad Traktatu, swoboda świadczenia usług może podlegać
ograniczeniom tylko przez przepisy, które są uzasadnione interesem ogólnym i mają
zastosowanie wobec wszystkich osób i przedsiębiorstw działających na terytorium państwa,
w którym usługa jest świadczona, w takim zakresie, w jakim interes ten nie jest chroniony przez
przepisy, którym osoba świadcząca takie usługi podlega w państwie członkowskim, w którym ma
siedzibę. Podkreślić należy, że takie wymogi muszą być obiektywnie uzasadnione koniecznością
zapewnienia, że przestrzegane są zasady wykonywania zawodu i że zagwarantowane są
szczególne interesy podlegające ochronie.
Do osoby, która posiada prawo wykonywania zawodu w jednym z państw członkowskich
Unii Europejskiej (państwo siedziby), w razie przeniesienia się do innego państwa
(przyjmującego) w celu tymczasowego i okazjonalnego wykonywania zawodu przewiduje się
uproszczoną procedurę. Co do zasady wobec niej nie znajdują zastosowania przepisy stosowane
w przypadku osób zamierzających w sposób stały i ciągły wykonywać zawód na terytorium tego
państwa. Państwa członkowskie nie mogą ograniczać swobodnego świadczenia usług poprzez
nakładanie dodatkowych wymogów dotyczących kwalifikacji zawodowych, o ile dana osoba
prowadzi zgodnie z prawem działalność w państwie siedziby. Oznacza to, że prowadzący stałą

15
działalność w innym państwie może korzystać z tej swobody bez konieczności uzyskiwania
stosownych zezwoleń, dokonywania dodatkowej rejestracji czy też poddania się procedurze
uznania kwalifikacji. Uproszczone procedury przewidziane w przepisach dyrektywy 2005/36/WE
dotyczące kwalifikacji zawodowych mają zastosowanie do wszystkich objętych nią zawodów,
zarówno w przypadku osób pracujących na własny rachunek, jak i wobec pracowników
najemnych.
Deregulacja w proponowanym zakresie nie wpłynie negatywnie na możliwość świadczenia
przez polskich obywateli usług transgranicznych w innych państwach, gdzie odpowiednie
zawody pozostają regulowane bądź zakres regulacji jest szerszy niż w prawodawstwie polskim.
W tym kontekście należy się odwołać do funkcjonującego w prawie europejskim pojęcia
odwrotnej dyskryminacji. Polega ona na nakładaniu nadmiernych obciążeń i stawianiu barier
wobec własnych obywateli w sytuacji, w której obywatele innych państw UE mają łatwiejszy
dostęp. Taki stan faktyczny wynika bardzo często z rozdźwięku między liberalnymi
i egalitarnymi regulacjami unijnymi (w tym dyrektywy 2005/36/WE) a regulacjami krajowymi,
które zawierają dodatkowe wymogi.
W przypadku dostępu do zawodów częstym zjawiskiem jest sytuacja, w której mieszkaniec
obywatel Unii niebędący obywatelem danego kraju może dużo łatwiej uzyskać możliwość
wykonywania danego zawodu dzięki uznaniu kompetencji uzyskanych w kraju pochodzenia niż
obywatel kraju przyjmującego starający się o zdobycie danych kwalifikacji na podstawie prawa
krajowego. W rezultacie dochodzi do dyskryminacji obywateli kraju przyjmującego, którzy
zdobywając uprawnienia muszą spełnić więcej wymagań niż obywatele innych państw Unii,
którzy korzystają z uznania kompetencji w tym zakresie. Nie jest to jednak przypadek
dyskryminacji w rozumieniu art. 49 TFUE, gdyż w sytuacji tej nie dochodzi do ograniczenia
żadnej unijnej swobody. W konsekwencji obywatel nie może powołać się na niezgodność
z prawem UE przepisów krajowych przez sądem.
Nie ulega jednak wątpliwości, iż sytuacja, w której prowadzenie działalności przez
podmioty krajowe jest trudniejsze niż możliwość świadczenia analogicznych usług przez
obywateli innych krajów UE jest szkodliwa i wywiera negatywny wpływ na rozwój zarówno
przedsiębiorczości, jak i zmniejszenie poziomu bezrobocia w kraju.
Nadmierna regulacja ze strony polskiego prawodawcy dostępu do zawodów polegająca na
nakładaniu na własnych obywateli często nadzwyczajnych warunków dostępu do zawodu stawia

16
ich w niekorzystnej sytuacji w porównaniu z obywatelami innych państw, zmniejszając ich
konkurencyjność na europejskim rynku pracy. Dodatkowo może ona prowadzić do utrudnienia
sytuacji na polskim rynku pracy poprzez faworyzowanie podmiotów zagranicznych.
Wynikiem nadmiernej regulacji dostępu do zawodów w Polsce jest wykształcenie swoistej
„turystyki uprawnieniowej”, w wyniku której polscy obywatele jeżdżą do innych krajów UE
w celu uzyskania uprawnień do wykonania zawodu. Okoliczność ta dodatkowo potwierdza, jak
bezprzedmiotowe są regulacje pogarszające sytuację polskich obywateli w ich własnym kraju,
skoro muszą szukać pomocy za granicą.
W zaleceniu Rady Unii Europejskiej z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie krajowego programu
reform Polski z 2012 r. oraz zawierającym opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę
programu konwergencji na lata 2012 – 201522 Rada wyraźnie wskazuje, że istniejące w Polsce
ograniczenia w świadczeniu usług w ramach wolnych zawodów są istotną przeszkodą dla
dalszego rozwoju, w szczególności w sektorze budownictwa, transportu i opieki zdrowotnej.
Jednym z zaleceń Rady Unii Europejskiej jest zmniejszenie ograniczeń w świadczeniu usług
w ramach wolnych zawodów.
***
Projekt ustawy stanowi pierwszy etap otwierania dostępu do zawodów regulowanych. Lista
powstała w toku uzgodnień międzyresortowych – poszczególne ministerstwa zgłosiły swoje
stanowisko w zakresie konieczności bądź braku konieczności regulacji zawodów sobie
podległych i ewentualnego jej stopnia. W ramach dalszych uzgodnień międzyresortowych
wytypowana została lista zawodów, które zostaną poddane deregulacji w pierwszej kolejności.
Kryteria tego wyboru były wieloaspektowe i składały się z takich elementów, jak: złożoność
regulacji, oczekiwania społeczne, stopień zaawansowania analiz nad daną profesją
w poszczególnych ministerstwach, łatwość uzyskania wpływu na rynek pracy. Szczegółowe
rozwiązania przedmiotowego projektu ustawy powstawały w ścisłej współpracy z właściwymi
ministerstwami. W wyniku tego współdziałania Ministerstwo Sprawiedliwości przygotowało
projekt obejmujący swoim zakresem następujące zawody:
1) adwokata;
2) radcy prawnego;

22 (2012/C 219/19), http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2012:219:SOM:PL:HTML.

17
3) notariusza;
4) komornika;
5) syndyka;
6) urzędnika sądowego (prokuratury);
7) detektywa;
8) pracownika ochrony fizycznej I stopnia;
9) pracownika ochrony fizycznej II stopnia;
10) pracownika zabezpieczenia technicznego I stopnia;
11) pracownika zabezpieczenia technicznego II stopnia;
12) pośrednika w obrocie nieruchomościami;
13) zarządcy nieruchomości;
14) trenera klasy drugiej;
15) trenera klasy pierwszej;
16) trenera klasy mistrzowskiej;
17) instruktora sportu;
18) przewodnika turystycznego miejskiego;
19) przewodnika turystycznego terenowego;
20) przewodnika turystycznego górskiego;
21) międzynarodowego przewodnika wysokogórskiego;
22) pilota wycieczek;
23) doradcy zawodowego;
24) pośrednika pracy;
25) specjalistę do spraw rozwoju zawodowego;
26) specjalistę do spraw programów;
27) lidera klubu pracy;
28) doradcę EURES;
29) asystenta EURES;
30) bibliotekarza;

18
31) pracownika dokumentacji i informacji naukowej;
32) instruktora nauki jazdy;
33) egzaminatora osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem i osób
poddawanych kontrolnemu sprawdzaniu kwalifikacji;
34) taksówkarza;
35) geodety w zakresie geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych,
realizacyjnych i inwentaryzacyjnych;
36) geodety w zakresie rozgraniczania i podziałów nieruchomości (gruntów) oraz
sporządzania dokumentacji do celów prawnych;
37) geodety w zakresach geodezyjnych pomiarów podstawowych;
38) geodety w zakresie geodezyjnej obsługi inwestycji;
39) geodety w zakresie geodezyjnego urządzania terenów rolnych i leśnych;
40) geodety w zakresie redakcji map;
41) geodety w zakresach fotogrametrii i teledetekcji;
a pośrednio także zawody:
42) marynarza motorzystę żeglugi śródlądowej;
43) mechanika statkowego żeglugi śródlądowej;
44) obserwatora radarowego żeglugi śródlądowej;
45) przewoźnika żeglugi śródlądowej;
46) stermotorzystę żeglugi śródlądowej;
47) szypra żeglugi śródlądowej;
48) starszego marynarza żeglugi śródlądowej;
49) bosmana żeglugi śródlądowej;
50) sternika żeglugi śródlądowej.

Tym samym w projekcie ustawy dokonuje się zmian w następujących ustawach:
1) z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń;
2) z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze;