Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo - kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw

• tworzenia i funkcjonowania obowiązkowego systemu gwarantowania
środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach w kasach lub należnych
z tytułu wierzytelności,
• procesów restrukturyzacyjnych w kasach (zasady przejęcia, likwidacji i
upadłości kas),
• postępowania naprawczego i zarządu komisarycznego w kasach i w Kasie
Krajowej,
• sprzedaży wierzytelności wynikających z tytułu udzielonych pożyczek i
kredytów,
• outsourcingu kas,
• kadencyjności organów kas i Kasy Krajowej,
• zachowania tajemnicy zawodowej przez osoby zatrudnione lub prowadzące
kontrolę w kasach i w Kasie Krajowej,
• płynności i rezerwy finansowej kas,
• nadzoru sprawowanego nad kasami przez Komisję Nadzoru Finansowego
(KNF) i kontroli dokonywanej w nich przez Kasę Krajową, a także
finansowania tych czynności,
• przepisów karnych.

Ustawa ma wejść w życie 14 dni od daty jej ogłoszenia (art. 11 projektu
ustawy).



2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem ustawy

Przepisy projektu ustawy należy ocenić pod kątem następujących
wymogów ustanowionych w przepisach prawa UE:


2.1. System gwarantowania depozytów

Przepisy dotyczące gwarantowania depozytów lokowanych w
instytucjach finansowych zostały zawarte w dyrektywie Parlamentu
Europejskiego i Rady nr 94/19/WE z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie systemów
gwarancji depozytów (Dz. Urz. UE L 135 z 31.5.1994, str. 5, polskie wydanie
specjalne rozdz. 6 t., 2. str. 252), zwaną dalej „dyrektywą 94/19/WE”. Przepisy
te należy odczytywać w świetle Aktu dotyczącego warunków przystąpienia do
Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki
Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki
Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i
Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę
Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 236 z 23. 9.2003, Dz. U. z 2004 Nr 90, poz.
864) (Aktu Akcesyjnego).

2

Dyrektywa 94/19/WE wprowadza zasadę powszechności systemu
gwarantowania depozytów. Oznacza ona nałożony na państwa członkowskie
obowiązek utworzenia i oficjalnego uznania jednego lub kilku systemów
gwarantowania depozytów tak by żadna instytucja finansowa objęta art. 3
dyrektywy 77/780/EWG, nie mogła przyjmować depozytów, jeżeli nie należy
do któregoś z tych systemów (art. 3 dyrektywy 94/19/WE). Jak wyjaśnił
Trybunał Sprawiedliwości w sprawie C-222/02 P. Paul i inni p. Niemcom,
celem dyrektywy 94/19/WE jest ustanowienie ochrony deponentów na wypadek
niedostępności depozytów powierzonych instytucjom kredytowym należącym
do systemu gwarancji depozytów, niezależnie od miejsca złożenia depozytu w
obrębie Wspólnoty (obecnie: Unii). Dyrektywa 94/19/WE nie definiuje pojęcia
systemu gwarantowania depozytów, ustanawia jednak pewne wymogi, jakie
mają spełniać takie systemy. I tak, państwa członkowskie zobowiązane są
zapewnić, między innymi, by w przypadku niedostępności depozytów, poziom
gwarancji, w odniesieniu do sumy depozytów każdego z deponentów, wynosił
od dnia 31 grudnia 2010 r., 100 tys. euro (art. 7 ust. 1 i 1a dyrektywy
94/19/WE). Kwota ta stanowi odszkodowanie gwarantowane deponentowi.
Państwa członkowskie mają też zadbać, by deponent miał możliwość
wystąpienia z zażaleniem przeciwko systemowi gwarancji depozytów w
sprawach dotyczących należnego mu odszkodowania (art. 7 ust. 6 dyrektywy
94/19/WE).
Wobec minimalnego charakteru harmonizacji wprowadzanej mocą
dyrektywy 94/19/WE, państwa członkowskie mogą wprowadzić wyższe
wymagania niż określone w dyrektywie, jak również rozstrzygać
nieuregulowane w niej kwestie związane z organizacją i funkcjonowaniem
systemu gwarantowania depozytów. W praktyce w państwach członkowskich
utrzymują się spore różnice dotyczące poszczególnych elementów sytemu
gwarantowania depozytów. Dotyczą one m.in. administracji systemu, zakresu
uprawnień instytucji gwarancyjnej, sposobu finansowania działalności instytucji
gwarantującej depozyty, konstrukcji i podstawy wyliczania składek instytucji
uczestniczących w systemie czy wysokości oferowanych gwarancji.

1 Dyrektywa 94/19/WE, w art. 3 ust. 1 i w art. 4, dopuszcza dwa wyjątki od zasady powszechności systemu
gwarantowania depozytów, które umożliwiają państwom członkowskim zwolnienie instytucji finansowych z
obowiązku członkostwa w systemie gwarancji depozytów.
2 Depozytem, zgodnie z jej art. 1 ust. 1 dyrektywy 94/19/WE, jest należność wynikającą z wpłat pozostawionych
na koncie lub z sytuacji przejściowych w ramach normalnych operacji bankowych, które instytucja kredytowa
powinna spłacić zgodnie z obowiązującymi warunkami prawnymi i kontraktowymi, jak też wierzytelności, które
instytucja kredytowa gwarantuje przez wystawienie dokumentu urzędowego.
3 Instytucję finansową stanowi przedsiębiorstwo, którego działalność polega na przyjmowaniu od klientów
depozytów lub innych podlegających spłaceniu środków pieniężnych oraz na przyznawaniu kredytów na własny
rachunek (art. 1 ust. 4 dyrektywy 94/19/WE).
4 First Council Directive 77/780/EEC of 12 December 1977 on the coordination of the laws, regulations and
administrative provisions relating to the taking up and pursuit of the business of credit institutions (OJ L 322,
17.12.1977, p. 30).
5 Wyrok Trybunału z dnia 12 października 2004 r. w sprawie C-222/02 P. Paul i inni p. Niemcom, Zb. Orz.
2004, s. I-9425, pkt 26 i 29.
6 Szerzej zob. P. Niczyporuk., A Talecka, Bankowość Unii Europejskiej, Białystok 2010, s. 127 i 131.

3
Z punktu widzenia opiniowanego projektu ustawy należy zwrócić uwagę
na podmiotowe
ograniczenie omawianego obowiązku gwarantowania
depozytów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 94/19/WE instytucja kredytowa,
dopuszczona w państwie członkowskim zgodnie z art. 3 dyrektywy
77/780/EWG, może przyjmować depozyty tylko wówczas, jeżeli uczestniczy w
jednym z systemów gwarantowania depozytów. Oznacza to, że obowiązek ten
nie dotyczy wszystkich instytucji finansowych działających w państwach
członkowskich, lecz tylko tych, które były dopuszczone do obrotu zgodnie z
wymogami art. 3 dyrektywy bankowej 77/780/EWG. Dyrektywa ta została
zastąpiona drugą dyrektywą bankową 2000/12/WE, a obecnie obowiązuje
trzecia dyrektywa bankowa 2006/48/WE. Warunki podejmowania i
prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe uregulowane w art. 3
dyrektywy 77/780/EWG są obecnie ustanowione w art. 6-22 trzeciej dyrektywy
bankowej 2006/48/WE.
Z punktu widzenia podmiotowego zakresu obowiązku gwarantowania
depozytów kluczowe jest, że kasy nie są objęte dyrektywami bankowymi na
mocy derogacji ustanowionej w art. 20 Aktu Akcesyjnego. Przepis ten określa
zmiany dokonane w prawie Unii Europejskiej w związku z przystąpieniem do
niej Polski i pozostałych dziewięciu państw członkowskich. Artykuł ten odsyła
do załącznika II do Aktu akcesyjnego, który w dziale dotyczącym swobodnego
przepływu usług wyłącza Spółdzielcze Kasy Oszczędnościowo-Kredytowe i
Bank Gospodarstwa Krajowego spod drugiej dyrektywy bankowej 2000/12/WE.
Stosowne wyłączenie, uwzględniające postanowienia Aktu Akcesyjnego,
zostało również dokonane w art. 2 ust. 3 drugiej dyrektywy bankowej
2000/12/WE oraz w art. 2 trzeciej, obecnie obowiązującej dyrektywy bankowej
2006/45/WE. Zgodnie z art. 7 Aktu Akcesyjnego, o ile nie stanowi on inaczej,
jego postanowienia nie mogą być zawieszone, zmienione ani uchylone w sposób
inny niż według procedury zmiany traktatów ustanowionej w Traktatach
założycielskich.


2.2. Swoboda przedsiębiorczości

Artykuł 49 akapit 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE)
zakazuje ograniczania swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa
członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego. Zakaz ten
obejmuje również ograniczenia w tworzeniu agencji, oddziałów lub filii przez
obywateli danego państw członkowskiego, ustanowionych na terytorium innego
państwa członkowskiego. Artykuł 52 ust. 1 TfUE stanowi jednak, że
postanowienia rozdziału TfUE zawierające przepisy dotyczące swobody

7 Zob. art. 2 ust. 3 dyrektywy 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. odnoszący
się do podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (Dz. Urz. UE L 126 z 26.5.2000, str.
1, polskie wydanie specjalne, rozdz. 6, t. 3, s. 272).
8 Dyrektywa 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania
i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (wersja przeredagowana) (Tekst mający znaczenie dla
EOG) (Dz. Urz. UE L 177 z 30.6.2006, str. 1).

4
przedsiębiorczości oraz środki podjęte na ich postawie nie przesądzają o
zastosowaniu przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych
przewidujących szczególne traktowanie cudzoziemców, uzasadnione względami
porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego.


2.3. Obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej przez organy
nadzoru

Zgodnie z art. 44 ust. 1 trzeciej dyrektywy bankowej 2006/48/WE
państwa członkowskie zapewniają, że wszystkie osoby obecnie lub w
przeszłości zatrudnione w organach krajowych, które z mocy ustawy lub
rozporządzeń są uprawnione do nadzorowania instytucji kredytowych, jak
również biegli rewidenci lub eksperci działający w imieniu tych organów,
podlegają obowiązkowi zachowania tajemnicy zawodowej. Żadne poufne
informacje, które mogą otrzymywać w trakcie pełnienia swoich obowiązków,
nie mogą być ujawnione jakiejkolwiek osobie ani organom, chyba, że w postaci
skróconej, która uniemożliwia zidentyfikowanie poszczególnych instytucji
kredytowych.



3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej


3.1. Jak wskazano w pkt 2.1 opinii, dyrektywa 94/19/WE, ustanawiająca
zasadę powszechności systemu gwarantowania depozytów, ma zastosowanie
wyłącznie do instytucji kredytowych dopuszczonych w państwie członkowskim
zgodnie z pierwszą dyrektywą bankową 77/780/EWG. Dyrektywa ta została
zastąpioną drugą dyrektywą bankową 2000/12/WE, spod zastosowania której
kasy zostały wyłączone na mocy Aktu Akcesyjnego, a następnie trzecią
dyrektywą bankową 2006/48/WE. Oznacza to, że kasy nie są również objęte
dyrektywą 94/19/WE. Tym samym, z punktu widzenia prawa unijnego nie
istnieje obowiązek, by kasy podlegały wymogom powszechnego systemu
gwarantowania depozytów, który dyrektywa 94/19/WE ustanawia.
Tym niemniej, uwzględniając minimalny charakter harmonizacji
ustanawiany dyrektywą 94/19/WE, dopuszczalne jest by państwo członkowskie,
w ramach przysługującego mu władztwa regulacyjnego, objęło obowiązkiem
gwarantowania depozytów instytucje finansowe, wobec których dyrektywa ta
nie ma zastosowania. Źródła tego nie należy jednak wywodzić z prawa
unijnego. Pogląd taki był już przedstawiany przez BAS (zob. opinia z dnia 28
października 2008 r. nr BAS-WAEM-2342/08 i opinia BAS z dnia 31 maja
2012 r. BAS-WAPEiM-2074/12). W konkluzji należy stwierdzić, że przepisy
projektu ustawy, ustanawiające system gwarantowania depozytów składanych w
kasach nie są niezgodne z dyrektywą 94/19/WE.


5
3.2. Projektowany art. 80zf ust. 4 przewiduje, że system wyliczania oraz
uzyskiwane i przetwarzane w nim dane nie mogą znajdować się poza terytorium
Rzeczpospolitej Polskiej. System ten, jak stanowi ust. 1 wspomnianego
artykułu, zapewnia gotowość do bieżącego sporządzania danych pozwalających
na identyfikację deponentów, miejsca ich zamieszkania lub siedziby oraz na
określenie wysokości należnych poszczególnych deponentom środków,
gwarantowanych według stanu na koniec każdego dnia. Dane przechowywane
są w systemie wyliczania przez kasy w sposób zapewniających ich odtworzenie
oraz dostęp do nich Komisji Nadzoru Finansowego i Bankowego Funduszu
Gwarancyjnego (BFG). Omawiany artykuł ustanawia uprawnienia kontrolne i
nadzorcze, jakie KNF i BFG mogą podejmować w celu zapewniania
bezpieczeństwa systemowi wyliczania i zawartych w nim danych.
Wymóg, by system wyliczania oraz uzyskiwane i przetwarzane w nim
dane znajdowały się na terytorium RP należy ocenić pod kątem zgodności ze
swobodą przedsiębiorczości, o której stanowi art. 49 akapit 1 TfUE. Nie budzi
wątpliwości, że zarówno system ten, jak i zawarte w nim dane zawierają
informacje szczególnie wrażliwe z punktu widzenia podmiotów korzystających
z usług finansowych oferowanych przez kasy. Obejmuję one dane osobowe,
umożliwiające ich identyfikację oraz informacje finansowe, dotyczące
posiadanych środków finansowych. Ich ochrona jest wymagana ze względu na
porządek publiczny jak i bezpieczeństwo publiczne. Z tego też punktu widzenia
można oceniać ustanowiony w projekcie ustawy wymóg, by system wyliczania i
związane z nim dane znajdowały się na terenie RP. Prima facie mogłoby się
wydawać, że jest on dyskryminacyjny względem przedsiębiorców posiadających
siedzibę w innych państwach członkowskich, chcących oferować kasom usługi
związane z utworzeniem i obsługą systemu wyliczania. Podmioty te, by
świadczyć tego rodzaju usługi, musiałyby wykonywać je z terytorium RP, co
można uznać za utrudnienie w działalności. Przyjąć jednak można, że wymogi
ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, nakazujące
ustawodawcy krajowemu zapewnić szczególną ochronę danym o tak
szczególnej wrażliwości jak informacje osobowe i finansowe, mogą uzasadniać
wprowadzenie wymogu przetwarzania ich na terytorium jego jurysdykcji.
Wymóg ten jest proporcjonalny względem realizowanego celu. W tym świetle
art. 80zf ust. 4 projektu ustawy nie narusza art. 49 akapit 1 TfUE.


3.3. W projektowanym art. 9e ust. 4 projektu ustawy określono, iż osoby,
organy i podmioty, którym kasy oraz Kasa Krajową mogą przekazywać
informacje dotyczącej ich działalności bez uszczerbku dla tajemnicy
zawodowej, w tym również organy sprawujące nadzór nad ich działalnością,
mogą wykorzystywać uzyskane informacje tylko zgodnie z celem ich
przekazania. Ponadto wskazany przepis stanowi, że o ile nie uregulowano
inaczej, uzyskane informacje nie mogą być ujawniane innym osobom, organom
lub podmiotom. Należy stwierdzić, że analizowana regulacja jest zgodna z art.

6