Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych

Druk nr 688

Warszawa, 27 lutego 2012 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VII kadencja








Pani

Ewa
Kopacz
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej




Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2
kwietnia 1997 r. i na podstawie art. 32 ust. 2 regulaminu Sejmu niżej podpisani
posłowie wnoszą projekt ustawy:


- o zmianie ustawy o ochronie gruntów
rolnych i leśnych.


Do reprezentowania wnioskodawców w pracach nad projektem ustawy
upoważniamy pana posła Józefa Rackiego.



(-) Krzysztof
Borkowski;
(-) Jan
Bury;
(-) Jarosław Górczyński;
(-) Eugeniusz Tomasz Grzeszczak; (-) Stanisław Kalemba; (-) Jan Łopata;
(-) Krystyna Ozga; (-) Mirosław Pawlak; (-)
Józef Racki;
(-)


Henryk
Smolarz;
(-) Zbigniew
Sosnowski;
(-) Franciszek
Jerzy
Stefaniuk;
(-) Andrzej
Sztorc;
(-) Genowefa
Tokarska;
(-) Piotr
Walkowski;
(-) Zbigniew Włodkowski; (-) Piotr Zgorzelski; (-) Stanisław elichowski.








Projekt

USTAWA
z dnia ………………… 2012 r.

o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych
(jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.)


Art. 1.

W ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. tekst Dz. U. z
2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany:

1) w art. 7 po ust. 3 dodaje się ust. 3a w brzmieniu:
„3a. Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt, burmistrz albo prezydent
miasta.”;
2) w art. 22b
a) w ust. 1 po pkt. 4 dodaje się pkt. 5 w brzmieniu:
„5) odsetki bankowe i odsetki z tytułu nieterminowych wpłat należności i opłat , o których
mowa w ust. 1 pkt. 1-4 ”;
b) po ust. 2 dodaje się ust. 3, ust. 4 i ust. 5 w brzmieniu:
„3. Zarząd Województwa prowadzi windykację dochodów, o których mowa w ust.1.”;
„4. Do udzielania ulg w spłacie należności i opłat, o których mowa w ust. 1 stosuje się
przepisy ustawy o finansach publicznych”
„5. wiadczenia pieniężne, o których mowa w art. 22b ust. 1 przedawniają się z upływem 5
lat od dnia ich wymagalności”.

Art. 2.

Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.




2

UZASADNIENIE


1. Cel i potrzeba uchwalenia ustawy

Niniejszy projekt zakłada nowelizację art. 7 i art. 22b ustawy z dnia 3 lutego 1995
roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze
zm.). Zmiana powyższa ma na celu zwiększenie przejrzystości dotychczasowych przepisów
oraz rozwianie wątpliwości pojawiających się w orzecznictwie sądów administracyjnych
poprzez jednoznaczne określenie podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w
postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i
leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uregulowanego w art. 7 ust. 2 ustawy. Ponadto,
proponowana zmiana ma na celu zapewnienie samorządom gminnym płynnej i bezkolizyjnej
realizacji polityki przestrzennej na szczeblu gminy, a także uzupełnia lukę prawną w
przedmiocie należności stanowiących dochód budżetu województwa w postaci odsetek
bankowych i odsetek z tytułu nieterminowych wpłat należności oraz opłat związanych z
wyłączaniem gruntów rolnych z produkcji (art. 22b ust. 1 ustawy)

W obecnie obowiązującym stanie prawnym zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i
leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, określona w art. 7 ust. 1 ustawy dokonuje się co do
zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie
określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.
2003 Nr 80 poz. 717). W przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III,
jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha zmiana
przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i
Rozwoju Ws kolei przeznaczenie gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu
Państwa na cele nierolnicze lub nieleśne wymaga zgody Ministra Ochrony rodowiskaub
upoważnionej przez niego osoby. W przypadku pozostałych gruntów leśnych – zgody udziela
marszałek województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Procedura uzyskania zgody
właściwego organu stanowi pierwszy etap i jest konieczna do zmiany przeznaczenia gruntów
oznaczonych powyżej na cele nierolnicze i nieleśne, dokonującego się w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z brzmieniem ustępu 3 art. 7 ustawy, podmiotem uprawnionym do wystąpienia
z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, o których mowa powyżej

1 W tekście ustawy: Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywno ciowej.
2 W tekście ustawy: Ministra Ochrony rodowiska, Zasobów Naturalnych i Le nictwa.

3
jest jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jednakże w wyniku rozbieżności
interpretacyjnych art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie pojęcia
„interesu prawnego” podmiotów występujących w postępowaniu administracyjnym w
charakterze strony, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się poglądy
przyznające legitymację procesową w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na
zmianę przeznaczenia gruntów, również właścicielom i użytkownikom wieczystym gruntów
objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia. W konsekwencji mamy obecnie do czynienia z
chaosem orzeczniczym i brakiem jasności w stosowaniu norm prawnych w przedmiotowej
kwestii. Dla przykładu można przytoczyć diametralnie różne wyroki Sądów Administracyjnej
w tej materii. I tak, w orzeczeniu z dnia 29 lutego 2008 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że „za nieuzasadniony uznać
należy podniesiony w skardze zarzut, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 10
kpa, art. 61 § 4 kpa i art. 28 kpa poprzez niepowiadomienie o toczącym się postępowaniu
właścicieli działek, których dotyczy wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia
gruntów. Stronami postępowania w sprawie, która dotyczy wniosku o zmianę przeznaczenia
gruntów w związku z przystąpieniem do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego jest tylko Gmina, która z takim wnioskiem wystąpiła.”.
Z kolei w orzeczeniu z dnia 6 listopada 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1407/09.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł: „Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy,
czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności
organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. ródłem interesu prawnego, o
którym mowa w art. 28 k.p.a. mogą być przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa
rzeczowego. Interes w załatwieniu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów
rolnych mają zatem ich właściciele. Decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia
gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości.
Jej brak ogranicza dysponowanie własnością, gdyż utrudnia obrót nieruchomościami, czy też
uniemożliwia ich zabudowę. W związku z tym stwierdzić należy, że stronami w rozpoznawanej
sprawie byli także wszyscy właściciele (wieczyści użytkownicy) działek wchodzących w skład
spornego obszaru.”
Podobne rozbieżności interpretacyjne powstały również na płaszczyźnie orzecznictwa
Naczelnego Sądu Administracyjnego. Otóż w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 roku, sygn. akt
II OSK 1017/09, Sąd orzekł, że „W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd
pierwszej instancji uznał, że właściciel takiego gruntu ma przymiot strony w postępowaniu o
zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Przede wszystkim należy stwierdzić, że
skoro przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie

4
zawierają szczególnych uregulowań dotyczących strony postępowania administracyjnego,
takich jak np. w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 2994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r.
Nr 156, poz. 1118 ze zm.), to należy stosować ogólne przepisy regulujące postępowanie
administracyjne, w tym również art. 28 Kpa. Z przepisu art. 28 Kpa wynika, że stroną jest
każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda
czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Obecnie – jak trafnie
wskazał Sąd pierwszej instancji - ródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa
mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale również przepisy prawa cywilnego,
w szczególności prawa rzeczowego. Prawo własności bowiem może w wielu przypadkach
stanowić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o przysługujących jej prawach strony
w postępowaniu administracyjnym.”

Natomiast w orzeczeniu z dnia 17 lutego 2010 roku, sygn. akt II OSK 329/09, NSA
zupełnie odmiennie wypowiedział się stwierdzając, że decyzja wydawana przez Ministra
Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 7 ustawy nie jest typową decyzją
administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 kpa. W opinii Sądu, decyzja o wyrażeniu
zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele dokonującego się w
miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter „specyficzny”,
wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa jako pewnego rodzaju instytucji
stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenia
planistyczne. NSA podkreślił, iż jest to w istocie „akt swoim celem zbliżony do wymaganej
procesem legislacyjnym zgody innego, współdziałającego organu, na wydanie aktu
normatywnego lub też na zamieszczenie w nim pewnego rodzaju unormowań wiążących się z
koniecznością współdziałania wyspecjalizowanych organów.” Ponadto Sąd wskazał, że
przedmiotowa decyzja jest wydawana w procesie dochodzenia do ustalenia treści projektu
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc de facto w procesie
legislacyjnym. W związku z powyższą interpretacją, Sąd odmówił właścicielom oraz
użytkownikom wieczystym gruntów przymiotu „strony” w postępowaniu o wyrażenie zgody
na zmianę przeznaczenia gruntów wobec braku bezpośredniego (własnego, indywidualnego)
interesu prawnego w sprawie w rozumieniu art. 28 kpa. NSA słusznie zauważył, że „gdy
wniosek gminy o zmianę przeznaczenia gruntów zostanie załatwiony pozytywnie i dojdzie do
sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mieszkańcy w tym
właściciele i użytkownicy gruntów będą mogli wypowiedzieć się na temat treści tego projektu
(…) a w razie podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ,