Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych

5
będzie im służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę, po
spełnieniu warunków określonych w tym artykule”.

W najnowszym orzecznictwie NSA zdaje się przeważać tendencja do uznania interesu
prawnego właścicieli gruntów objętych wnioskiem o zgodę na ich odrolnienie. W
uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r.SA poparł stanowisko sądu I instancji,
zgodnie z którym „zgoda o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy następuje w formie decyzji
administracyjnej, gdyż rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a wiec spełnia wymogi z art. 104
k.p.a”. Konsekwencją przyjęcia takiej tezy jest stwierdzenie, że postępowanie w wyniku
którego owa decyzja zostaje wydana podlega reżimowi przepisów kodeksu postępowania
administracyjnego, a więc również i norm przewidujących obowiązek organu administracji
publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto, Sąd wskazał
wyraźnie, że stronami postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia
gruntów rolnych i leśnych mogą być - obok wnioskodawcy, tj. wójta, burmistrza czy
prezydenta miasta - również właściciele gruntów zainteresowani zmianą ich przeznaczenia na
cele nierolnicze lub nieleśne.
W praktyce, różnorodne interpretacje wpływają negatywnie na tworzenie przepisów
prawa miejscowego, tj. planów zagospodarowania przestrzennego, co przejawia się
przedłużającym się postępowaniem dotyczącym uzgadniania projektu planu w zakresie
zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej argumenty, nie ulega wątpliwości, że
wprowadzenie zmiany art. 7 poprzez dodanie ust. 3a wskazującego w sposób enumeratywny,
kto jest stroną w postępowaniu o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów jest
konieczne. Skrajnie odmienne rozstrzygnięcia sądów, w sprawach zmiany przeznaczenia
gruntów rolnych na cele nierolnicze, toczących się w trybie procesu uzgodnieniowego
projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawiają, iż niezbędne jest
wprowadzenie ustawowego zapisu, który spowoduje definitywne zakończenie toczących się
sporów. Ponadto wskazane jest takie dostosowanie prawa, które umożliwi szybkie uchwalanie
planów zagospodarowania przestrzennego skutecznie programującego przestrzeń, a nie tylko
podporządkowującego się żądaniom właścicieli i inwestorów. Nadrzędność prywatnej
własności nad społecznymi interesami i instytucja zarzutów m.in. do decyzji Ministra
Rolnictwa i Rozwoju Wsi skutecznie blokuje możliwość uchwalania nowych planów
zagospodarowania przestrzennego ograniczając w ten sposób możliwości rozwojowe gmin.

3 Syg. Akt II OSK 148/10

6
Na marginesie można dodać, że problematyka powyższa była już poruszana w pierwszym
akcie normatywnym ujmującym w sposób całościowy problematykę ochrony gruntów
rolnych i leśnych – w ustawie z dnia 26 października 1971 roku o ochronie gruntów rolnych i
leśnych oraz rekultywacji. W ówczesnym stanie prawnym nie budziło wątpliwości, że stroną
postępowania jest jedynie sam wnioskodawca.

Dopuszczalność uregulowania kwestii legitymacji procesowej strony w akcie
normatywnym jako regulacji lex specialis wobec regulacji art. 28 kpa nie budzi wątpliwości
ani w doktrynie prawniczej ani w orzecznictwie sądowym. A. Wróbel w Komentarzu do art.
słusznie wskazuje, że w przypadku gdy przepisy ustaw szczególnych wymieniają
osoby lub inne podmioty, które są stronami postępowania administracyjnego określonego w
ustawie, organ administracji publicznej jest tymi przepisami związany. Powyższe stanowisko
potwierdził NSA w wyroku z dnia 28 marca którym to dokonał następującej
interpretacji przepisów Prawa Budowlanego: „w postępowaniu w sprawie pozwolenia na
budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2
ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane”, a także w wyroku z dnia 2 marca
w którym Sąd stwierdził z kolei, że: "Przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -
Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowi lex specialis w
stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w
postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie
stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem".

Proponowana zmiana jest zgodna z Konstytucją RP bowiem nie wpływa na
ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości objętych wnioskiem o zgodę na
zmianę ich przeznaczenia. Jak wynika z analizy art. 21 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska
chroni własność i prawo jej dziedziczenia. „Własność” w tym artykule została potraktowana
bardzo szeroko, a więc bez rozróżniania kto jest jej podmiotem. Wszelka zatem „własność”
podlega ochronie państwa, zarówno ta, która służy celom produkcyjnym, jak też ta, która ma
zaspokajać osobiste potrzeby właściciela i jego rodziny. Prawo własności nie jest jednak
prawem bezwzględnym i doznaje określonych w ustawach ograniczeń. Zgodnie bowiem z art.
64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem
innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia

4 M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz.U.00.98.1071). LEX/el., 2012
5 II OSK 208/06, ONSA WSA 2008, nr 1, poz. 12; OSP 2008, z. 3, poz. 3.
6 II OSK 462/06, LEX nr 362459 NSA.

7
społecznego, z tym że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów
szczególnych. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być
ograniczona przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza
to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażającej się
w zakazie nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa
własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla
osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi
dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z
dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.
717 ze zm.), upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego (art. 3 ust. 1), jak również przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i
leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.). Należy bowiem mieć na względzie, że
zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w
istocie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w trybie przepisów ustawy o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. W
kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża
się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień
dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony
środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy o
samorządzie gminnym. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu
publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu
następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi
przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).
Wobec tego w procesie planistycznym właściciele nieruchomości mogą swoją wolę
uzewnętrzniać na wiele sposobów, poprzez składanie wniosków o zmianę studium lub
miejscowych planów w różnym czasie, przed przystąpieniem gminy do ich sporządzenia i po
ich uchwaleniu, a nawet na etapie prac planistycznych za propozycją poniesienia kosztów z
tym związanych. Mają także prawo do zaskarżenia studium w sytuacji, gdy uchwalony plan
jest zgodny z postanowieniami studium i bez jego zmiany nie można zmienić postanowień

8
planu, nie ma przy tym znaczenia okoliczność kiedy uzyskali prawo własności określonej
działki.
Pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania
przestrzennego (aktów prawa miejscowego) było wyraźną wolą ustawodawcy, przy
jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Gmina
wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej
samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być realizowana
jedynie w granicach dozwolonych prawem. Art. 7 Konstytucji RP przewiduje bowiem regułę,
według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem
samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.
Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym
kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu
planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie
nadużywania tego władztwa. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego
może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Plany ustalają
możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice
interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają
ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel
(użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego
zabudowy.
Jednakże postępowanie w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania
przestrzennego przez radę gminy nie jest postępowaniem administracyjnym w sprawie
indywidualnej, lecz postępowaniem legislacyjnym, zmierzającym do tworzenia prawa
miejscowego. Stąd też bierze się jego specyfika. Ponadto, tak zakreślone ograniczenia
„własności” są dopuszczalne z mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Reasumując należy podkreślić, że zaproponowana zmiana ustawy o ochronie gruntów
rolnych i leśnych nie narusza przepisów ustawy zasadniczej, gdyż na mocy przepisów ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy gminy zostały upoważnione do
ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia terenów i
zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, a przez to realizacji polityki
przestrzennej gminy.
Na marginesie należy dodać, że wprowadzenie ust. 3a w art. 7 ustawy o ochronie
gruntów rolnych i leśnych w powyższym brzmieniu było już przedmiotem procesu
legislacyjnego w trybie uzgadniania projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i

9
zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw i zostało przyjęte bez uwag
przez Rządowe Centrum Legislacji oraz Komitet Rady Ministrów.
Z kolei dodanie w art. 22b w ust. 1 pkt. 5 ma na celu ujednolicenie prowadzenia spraw z
tego zakresu. Wprowadzona z dniem 1 stycznia 2011 roku zmiana ustawy polegająca na
likwidacji Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych i przekazaniu dochodów związanych z
wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji do budżetu województwa spowodowała, że w
znacznej części województw odsetki bankowe i odsetki z tytułu nieterminowych wpłat
należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, przekazywane
były na rachunek budżetu samorządu województwa, zamiast na wyodrębniony rachunek
bankowy, o którym mowa w art. 22b ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Tym samym dochody z opłat związanych z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji
zmniejszyły się w niektórych województwach nawet o kwotę ok. 120 tys. zł.

Dodanie w art. 22b ust. 3 ma na celu uporządkowanie spraw związanych z
prowadzeniem windykacji zaległych i bieżących należności i opłat rocznych związanych z
wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji. Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami
ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – dysponentem tych środków jest zarząd
województwa, nie ma natomiast regulacji prawnej, która w sposób jednoznaczny
wskazywałaby organ właściwy do windykacji zaległych i bieżących należności i opłat
rocznych związanych z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji. Dotychczasowe
doświadczenia z prowadzeniem windykacji należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntów z
produkcji oraz kształtujące się orzecznictwo sądów administracyjnych wskazują, że nie ma
jednolitości w tym zakresie. W czterech województwach w kraju (dolnośląskie, kujawsko-
pomorskie, mazowieckie i opolskie) windykację wspomnianych opłat prowadzą starostowie,
działając na podstawie przepisu art. 5 §1 pkt. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.)
i przekazują te środki w całości na rachunek samorządu województwa. W takim
postępowaniu budżet samorządu powiatu ponosi dodatkowe wydatki związane z windykacją
tych opłat, bez możliwości ich zwrotu bądź rekompensaty. W pozostałych województwach
windykację wspomnianych należności i opłat prowadzą dysponenci tych środków, tj.
samorządy województw. Analiza dochodów z opłat i należności z tytułu wyłączenia gruntów
z produkcji na podstawie rocznych sprawozdań GUS RRW-12 z przebiegu realizacji
przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie gromadzenia i
wykorzystywania środków pochodzących z należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntów z
produkcji wskazuje, że w województwach, w których windykację przekazano do starostw
dochody z tego tytułu uległy znaczącemu zmniejszeniu o 20-30%.