Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o finansowym wsparciu rodzin i innych osób w nabywaniu własnego mieszkania

traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy
użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi
zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom
lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w
zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami
członkowskimi. Pomoc taka jest zakazana.
Na gruncie omawianego przepisu pojęcie „przedsiębiorstwa” jest
rozumiane w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
(TSUE) szeroko. Uznawane jest za nie każda jednostka zaangażowana w
działalność gospodarczą, niezależnie od jej statusu prawnego i sposobu
finansowania (C-41/90 Höfner p. Macroton; 170/83 Hydrotherm p. Compact,
pkt 11). Działalność gospodarcza oznacza natomiast każdą działalność
polegającą na oferowaniu na rynku towarów lub usług, przy czym
przeważający nie jest zarobkowy charakter tej działalności, lecz działanie na
rynku, na którym oferowane są towary i usługi pozostające w rzeczywistej lub
w potencjalnej konkurencji (C-35/96 Komisja p. Włochom, pkt 36; C-180/98
i C-184/98 Pavlov, pkt 75).
Dokonując wykładni art. 107 ust. 1 TfUE TSUE przyjmuje, że wsparcie
udzielone przez państwo członkowskie przedsiębiorcy stanowi zakazaną
pomoc państwa, jeżeli zostały spełnione cztery przesłanki: 1) została ona
udzielona przez państwo lub przy użyciu jego zasobów, 2) stanowi dla
przedsiębiorstwa korzyść, 3) ma charakter selektywny i 4) grozi zakłóceniem
lub zakłóca konkurencję i wymianę handlową między państwami
członkowskimi (T-34/02 EURL Le Levant 001 i in. p. Komisji). Przesłanki te
muszą być spełnione kumulatywnie: niespełnienie choćby jednej z nich
oznacza, że nie występuje zakazana pomoc państwa.
Odnośnie do pierwszej przesłanki, o której stanowi art. 107 ust. 1 TfUE,
TSUE przyjmuje, że pomoc jest przyznawana przedsiębiorstwu przez państwo
członkowskie, gdy pochodzi z jego zasobów bezpośrednio lub pośrednio, a
udzielenie pomocy jest przypisywane temu państwu (C-379/98
PreussenElektra AG). Korzyść przyznawana przedsiębiorstwu musi zatem
pochodzić z zasobów państwa i być przedsiębiorstwu udostępniania na mocy
jego decyzji (C-482/99 Francja p. Komisji, pkt 24 T-351/02 Deutsche Bahn
AP p. Komisji, pkt 103). Trybunał Sprawiedliwości uznaje też, że w
przypisaniu działań państwu istotne jest wykazanie, że stanowią one część
polityki określonej przez władze krajowe. Przez korzyść, o której stanowi
druga przesłanka, rozumie się uprzywilejowanie o charakterze gospodarczym,
które może przybierać różne formy (np. dotacji, zwolnienia ze świadczeń,
gwarancji kredytowej, nieodpłatnego przeniesienia gruntu). Kolejna
przesłanka – selektywność (szczególność), jest wypełniona wówczas, jeżeli
pomoc ma taki charakter, że sprzyja określonym przedsiębiorcom lub
sektorom gospodarki. Selektywność ustala się zestawiając przedsiębiorstwa,
2

które w świetle celu realizowanego przez planowany środek, są w
porównywalnej sytuacji prawnej i faktycznej (C-143/99 Adria-Wien). Pomoc
jest selektywna, gdy sprzyja niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji
niektórych towarów. Za selektywną może być też uznana pomoc, która
sprzyja przedsiębiorstwom lub sektorowi w sposób bezpośredni lub pośredni.
Dla przykładu, za niedozwoloną pomoc zostało uznane większe obniżenie
składek na ubezpieczenie zdrowotne pracowników-kobiet w porównaniu do
pracowników-mężczyzn. Trybunał uznał, że taka obniżka faworyzuje gałęzie
przemysłu zatrudniające znaczną liczbę kobiet (np. przemysł tekstylny,
odzieżowy, obuwniczy czy skórzany) (203/82 Komisja p. Włochom). W
końcu, by pomoc państwa była niedozwolona, musi grozić zakłóceniem lub
zakłócać konkurencję1 i wymianę handlową między państwami
członkowskimi. Pomoc wpływa na wymianę handlową, gdy wzmacnia
pozycję danego przedsiębiorstwa w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami
konkurującymi na rynku wewnętrznym (730/79 Philip Morris Holland BV p.
Komisji, pkt 11). Trybunał Sprawiedliwości UE rygorystycznie ocenia
spełnienie tych przesłanek stwierdzając, że rzeczywisty wpływ pomocy
publicznej na konkurencję i handel między państwami członkowskimi nie
musi być rzeczywiście wykazywany, wystarczające jest wykazanie
potencjalnej wskazanie możliwości ich wystąpienia (T-298, 312, 313, 315,
600-607/97 Alzetta Mauro i inni p. Komisji, pkt 76–79). Trybunał przyjmuje
też, że jeżeli środek wpływa na handel między państwami członkowskimi, to
nieuchronnie zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji.
W podsumowaniu stwierdzić można, że pomoc państwa zakazana na
mocy art. 107 ust. 1 TfUE to korzyść przyznawana przedsiębiorstwu,
pochodząca od państwa lub z państwowych źródeł, jakiej przedsiębiorstwo to
nie uzyskałoby w ramach normalnej działalności gospodarczej.
W drodze wyjątku od generalnego zakazu udzielania pomocy państwa,
ustalonego w art. 107 ust. 1 TfUE, artykuł ten w ust. 2 i 3 określa kategorie
dopuszczalnej pomocy państwa. Artykuł 107 w ust. 2 TfUE wymienia rodzaje
pomocy państwa, która jest zgodna z rynkiem wewnętrznym ex lege, ust. 3
wskazuje natomiast kategorie pomocy państwa, które mogą być uznane za
zgodne z prawem Unii na mocy decyzji Komisji Europejskiej. Z punktu
widzenia opiniowanego projektu ustawy, na uwagę zasługuje pomoc państwa
zgodna z rynkiem wewnętrznym ex lege, o której mowa w art. 107 ust. 2 lit. a)
TfUE, a mianowicie pomoc o charakterze socjalnym przyznawana
indywidualnym konsumentom, pod warunkiem przyznawania jej bez
dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktów. Pomoc taka jest
najczęściej przyznawana bezpośrednio przedsiębiorcom, jednak jest

1 Nie grozi zakłóceniem konkurencji pomoc bagatelna (pomoc de minimis), tj. pomoc, której wysokość nie
przekracza kwoty 200 tys. euro w ciągu trzech lat i wypełnia inne przesłanki ustalone w rozporządzeniu
Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy
de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006 r., str. 5).
3

skierowana do określonej grupy konsumentów, i z taką sytuacją mamy do
czynienia w przypadku opiniowanego projektu ustawy. Pomoc może być
również przyznawana bezpośrednio konsumentom, uprzywilejowując jednak
określone przedsiębiorstwa (B. Kurcz, komentarz do art. 87 Traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską (w:) A. Wróbel (red.), komentarz do
Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Warszawa 2009, s. 560).
Organem uprawnionym do wiążącego orzekania o zgodności pomocy
państwa ze rynkiem wewnętrznym jest Komisja. W celu umożliwienia jej
realizacji tego zadania, art. 108 ust. 3 TfUE nakłada na państwa członkowskie
obowiązki notyfikacyjne. Komisja jest przez nie informowana, w czasie
odpowiednim do przedstawienia uwag, o wszelkich planach przyjęcia
środków przyznających pomoc państwa lub zmieniających pomoc już
przyznaną. W przypadku stwierdzenia, że planowany przez państwo
członkowskie środek stanowi zakazaną pomoc państwa, Komisja wydaje
decyzję nakazującą zniesienie go lub jego zmianę, może też wydać decyzję
stwierdzającą, że planowany środek nie stanowi pomocy państwa lub że jest
pomocą dopuszczalną. Szczegółowe zasady realizacji obowiązku notyfikacji
ustala rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r.
ustanawiające szczegółowe zasady stosowania dawnego art. 93 Traktatu WE
(Dz. Urz. UE L 83 z 27.03.1999 r., str. 1). W polskim porządku prawnym
wykonaniu art. 108 ust. 3 TfUE służy ustawa z 30 kwietnia 2004 r. o
postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r.
Nr 59, poz. 404, ze zm.). Na poziomie krajowym zgodność z rynkiem
wewnętrznym pomocy udzielanej przez państwo ocenia Prezes Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a jeżeli pomoc przyznawana jest w
rolnictwie lub rybołówstwie - minister właściwy do spraw rolnictwa. W tym
trybie opinii podlegają projekty aktów normatywnych przewidujące programy
pomocowe i pomoc indywidualną. W przypadku projektu ustawy będącej
programem pomocowym opracowanym przez podmiot nie będący organem
administracji publicznej (co odnosi się m.in. do poselskich projektów ustaw),
organ właściwy na podstawie regulaminu Sejmu występuje z wnioskiem do
Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a w zakresie pomocy
publicznej w rolnictwie lub rybołówstwie - ministra właściwego do spraw
rolnictwa, m.in. o wydanie opinii oraz przekazanie do Komisji Europejskiej
projektu w celu dokonania jego notyfikacji (art. 12, art. 13 i 16a przytoczonej
ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej).


3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa
Unii Europejskiej
Projekt
ustawy
przewiduje,
że wnioski o kredyty preferencyjne,
udzielane podmiotom prywatnym w ramach programu „Rodzina na Swoim”
będą mogły być przez nie składane do dnia 31 grudnia 2017 r. Kredyty te są
4

współfinansowane z Funduszu Dopłat (art. 10 ust. 1 ustawy), zasilanego przez
budżet państwa. Kredytów tych udzielają instytucje ustawowo upoważnione
do udzielania kredytów, zwane dalej „bankami”, które zawarły w tej sprawie
umowę z Bankiem Gospodarstwa Krajowego (BGK) (art. 10 ust. 2 ustawy)2.
Bank Gospodarstwa Krajowego, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca
2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. z 2003 Nr 65, poz. 594)
jest bankiem państwowym w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -
Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, ze zm.). Obecnie kredytów
tych udzielają m.in. Powszechna Kasa Oszczędności Bank Polski SA, Bank
Pocztowy SA, Alior Bank SA, Bank BPH A, Getin Noble Bank SA, Euro
Bank SA, Bank Zachodni WBK SA, Bank Handlowy w Warszawie SA,
Credit Agricole Bank Polska SA, Bank Gospodarki ywnościowej SA, BRE
BANK SA, Bank Millennium SA, BNP Paribas Bank Polska SA, Deutsche
Bank PBC SA, Kredyt Bank SA, Nordea Bank Polska SA3.
Możliwość udzielania preferencyjnych kredytów przez banki w ramach
programu „Rodzina na Swoim” niewątpliwie uatrakcyjnia ich ofertę
handlową, gdyż umożliwia im dostęp do klientów chcących skorzystać z tego
rodzaju kredytów. Z omawianego programu de facto korzystają zatem
zarówno klienci indywidualni, finansując kredyt mieszkaniowy na
preferencyjnych warunkach, jak i banki, udostępniając te kredyty na
samodzielnie określanych warunkach. Z punktu widzenia zgodności takiego
schematu finansowania programu „Rodzina na Swoim” z art. 107 TfUE na
uwagę zasługuje, że banki uzyskują korzyść, w postaci możliwości oferowania
preferencyjnych kredytów, na mocy umowy z państwowym BGK, a zatem na
podstawie decyzji przypisywanej państwu. Przyjąć zatem można, że
możliwość oferowania preferencyjnych kredytów przez banki stanowi pomoc,
o której mowa w art. 107 ust. 1 TfUE, gdyż: jest udzielana przez państwo,
stanowi dla banków korzyść, ma charakter selektywny i może wpływać na
wymianę handlową. Należy przy tym odnotować, że pomoc ta może być
uznaną za zgodną z rynkiem wewnętrznym ex lege, na podstawie art. 107 ust.
2 lit. a) TfUE, jako pomoc o charakterze socjalnym, przyznawana
indywidualnym konsumentom. Należy bowiem uwzględnić, że głównymi
beneficjentami programu „Rodzina na Swoim” są osoby fizyczne, spełniające
kryteria wskazane w ustawie, a jego celem jest ułatwienie im zakupu
mieszkania. Program ten niewątpliwie realizuje cele socjalne. Dokonanie
oceny, czy korzyść udzielana przy tej okazji bankom, spełnia kryteria pomocy

2 Szczegóły dotyczące zawierania umów BGK z bankami, które umożliwiają im udzielanie kredytów na
preferencyjnych warunkach określa rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 23 listopada 2006 r. w
sprawie ogólnych warunków umów dotyczących dopłat do oprocentowania kredytów preferencyjnych oraz
zakresu okresowych informacji o dzielonych dopłatach (Dz. U. z 2006, Nr 221, poz. 1618 ze zm.).
3 Pełna lista banków udzielających kredyty preferencyjne zob. http://www.bgk.com.pl/23, dostęp 10 maja
2012 r.
5

zgodnej z rynkiem wewnętrznym ex lege, o której mowa w art. 107 ust. 2
TfUE, należy do kompetencji Komisji Europejskiej.



4. Konkluzje

Projekt ustawy wymaga zaopiniowania przez Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumenta w trybie art. 12 w zw. z art. 16a ustawy z 30
kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy
publicznej. W opinii tej Prezes oceni, czy projekt ustawy przewiduje
udzielenie pomocy publicznej i czy pomoc ta jest zgodna z rynkiem
wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 2 TfUE, a także zajmie stanowisko
dotyczące wszczęcia procedury notyfikacyjnej przekazującej projekt ustawy
do Komisji Europejskiej.



Szef Kancelarii Sejmu



Lech Czapla
6