Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw

wszystkich osób z niej korzystających, w szczególności w taki sposób, aby przestrzeń była
użyteczna w możliwie największym stopniu dla osób niepełnosprawnych.
Ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne
W przedmiotowej ustawie proponuje się zmiany dotyczące problematyki stref ochronnych
terenów zamkniętych. W obecnym stanie prawnym w odniesieniu do terenów zamkniętych w
miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów
oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w
zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów (art. 4 ust. 3). Podstawą prawną do ustanowienia
terenu zamkniętego jest przepis art. 4 ust. 2a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne,
zgodnie z którym tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników
urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu
zamkniętego. Analogicznej regulacji brakuje w odniesieniu do strefy ochronnej terenu
zamkniętego – w efekcie, aby uzyskać pożądany poziom ochrony terenu zamkniętego,
konieczne jest uchwalenie przez gminę planu miejscowego. Jest to rozwiązanie
niewystarczające dla zabezpieczenia strategicznych interesów państwa w dziedzinie
obronności i bezpieczeństwa. Powoduje również, że gmina ponosi wyłączną
odpowiedzialność odszkodowawczą za ustalenia planu miejscowego dotyczące strefy
ochronnej, mimo że przyczyną wprowadzenia tych rozwiązań są potrzeby podmiotów od niej
niezależnych. Projektowana regulacja wprowadza podstawę prawną do ustanowienia, w
drodze rozporządzenia wydawanego przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwych
ministrów, strefy ochronnej terenu zamkniętego oraz do określenia w tej strefie ograniczeń w
sposobie zagospodarowania terenu, lokalizowania i parametrów obiektów budowlanych oraz
faktycznym użytkowaniu terenu i gruntu dotyczące przebywania osób lub swobody
poruszania się, używania rzeczy i wykonywania czynności, niezbędnych do zapewnienia
prawidłowego funkcjonowania terenu zamkniętego. Ustalenia rozporządzenia będą
uwzględniane w aktach planistycznych oraz decyzjach o warunkach zabudowy i
zagospodarowania terenu. Jednocześnie wprowadza się regulacje dotyczące odszkodowań
związanych z wprowadzanymi ograniczeniami. Proponuje się wprowadzenie rozwiązań w
zakresie odszkodowań o charakterze analogicznym do rozwiązań zawartych w przepisach
ustawy – Prawo ochrony środowiska – art. 129 i kolejne (które stosuje się do ochrony
przyrody oraz do ograniczeń związanych z ochroną zabytków i parków kulturowych),
bowiem obydwie sytuacje odnoszą się do ewentualnych ograniczeń wynikających z
przepisów materialnych dotyczących zapewnienia warunków właściwego funkcjonowania
44

określonego rodzaju obszaru lub obiektu – w przypadku terenów zamkniętych jest to
ustanowienie strefy ochronnej terenu zamkniętego, a w ustawie – Prawo ochrony środowiska
obszaru o analogicznej funkcji, tj. obszaru ograniczonego użytkowania. Jednocześnie, co
należy podkreślić, odszkodowania będą przysługiwały wyłącznie w sytuacji występowania
nowych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, wynikających z rozporządzenia, podobnie
jak ma to miejsce w ustawie – Prawo ochrony środowiska, gdy odszkodowania przysługują w
związku z ograniczeniami wprowadzanymi aktami prawnymi powszechnie obowiązującymi,
a podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania jest organ wydający dany akt.
W projekcie ustawy proponuje się rozwiązanie, zgodnie z którym, w przypadku gdy w
związku z wejściem w życie rozporządzenia ustalającego strefę ochronną terenu zamkniętego
nastąpiło ograniczenie w sposobie zagospodarowania terenu lub faktycznego użytkowania
terenu i gruntu powodujące, że korzystanie z nich lub z ich części w dotychczasowy sposób
lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone,
właściciel nieruchomości (oraz użytkownik wieczysty) będzie mógł żądać wykupienia
nieruchomości lub jej części, jak również żądać odszkodowania za poniesioną szkodę
(również podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości), przy czym
szkoda obejmowała będzie również zmniejszenie wartości nieruchomości. Jednocześnie
proponuje się, aby z roszczeniem, podobnie jak to ma miejsce w przypadku przepisów ustawy
– Prawo ochrony środowiska, można było wystąpić w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie
rozporządzenia i aby do wprowadzenia ograniczeń nie miały zastosowania przepisy art. 36 i
art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące roszczeń z tytułu
ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu lub faktycznego użytkowania terenu i
gruntu, co pozwoli uniknąć wypłacania podwójnego odszkodowania – zarówno na podstawie
ograniczeń w zagospodarowaniu terenu określonych w przepisach rozporządzenia, jak i
odzwierciedlonych w planie miejscowym. Wysokość odszkodowania będzie ustalana na
wniosek poszkodowanego przez organ wydający rozporządzenie w drodze decyzji, decyzja ta
będzie niezaskarżalna, lecz strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w
terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji wnieść powództwo do sądu powszechnego.
Podobne powództwo będzie przysługiwało w przypadku niewydania decyzji w terminie 3
miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego. Proponuje się także, aby
podobnie jak ma to miejsce w przepisach ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustalenie
wysokości odszkodowania (oraz ceny wykupu nieruchomości) następowało po uzyskaniu
opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości według zasad i trybu
określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprowadza się także
45

regulację wskazującą jednoznacznie, iż do żądania wykupu nieruchomości w przypadkach
ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu lub faktycznego użytkowania terenu i
gruntu będą miały odpowiednie zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie o gospodarce
nieruchomościami.
Przechodząc do kwestii odszkodowań związanych z ustaleniem stref ochronnych, które
funkcjonują w oparciu o istniejące przepisy ustawy, należy zauważyć, iż strefy te, w
obowiązującym reżimie prawnym, są ustanawiane w planach miejscowych, tym samym z
chwilą wejścia w życie planu miejscowego ustalającego taką strefę i wprowadzającego
ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, na skutek których korzystanie z nieruchomości lub
jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się
niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu
nieruchomości przysługuje odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę albo prawo
żądania wykupienia nieruchomości lub jej części. W związku z powyższym w obecnym
systemie prawnym istnieją regulacje będące podstawą prawną zaspokajania roszczeń
właścicieli i wypłaty odszkodowań. Obok stref ochronnych ustalonych na podstawie planów
miejscowych faktycznie funkcjonują strefy ochronne tworzone decyzjami organów
odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i obronność państwa, które zostały podjęte przed
wejściem w życie ustawy. Obecnie, w związku ze zmianą przepisów, brak jest podstawy
prawnej do zmiany lub uchylenia tych decyzji. Jednocześnie należy zauważyć, iż treść decyzji
(o ile nie została odzwierciedlona w planie miejscowym, a więc w przypadku gdy strefa
ochronna została niejako ponownie ustalona w planie miejscowym) nie znajduje
odzwierciedlenia w aktach planistycznych, które bezpośrednio wiążą właścicieli
nieruchomości oraz organy przy wydawaniu decyzji. Tym samym funkcjonowanie
przedmiotowej strefy i określonych w niej ograniczeń nie wiąże się z prawem do
odszkodowania. Niemniej jednak należy podkreślić, iż strefy te były ustalane w innym od
obecnie obowiązującego systemie politycznym i reżimie prawnym, prawdopodobne jest
również, iż ich ustalenie wiązało się ze swoistym systemem zadośćuczynienia, jednakże nie
jest możliwe obecnie jednoznaczne potwierdzenie lub wykluczenie takiego faktu.
Najistotniejszą kwestią dotyczącą stref i kwestii odszkodowań jest jednak to, iż powielenie w
rozporządzeniu regulacji dotyczących strefy ochronnej lub strefy związanej z potrzebami
obronności i bezpieczeństwa państwa, które były ustalone w innym reżimie prawnym, a także
stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych w planach miejscowych, nie będzie rodziło
konieczności wypłaty odszkodowań tak przez gminy, jak i przez organ wydający
rozporządzenie. Podkreślić bowiem należy, iż odszkodowanie (albo prawo żądania wykupu
46

nieruchomości) jest związane ze zmianą możliwości użytkowania i korzystania z terenu i
gruntu – powstaje, gdy następuje ograniczenie w sposobie zagospodarowania terenu lub
faktycznego użytkowania terenu i gruntu powodujące, że korzystanie z nich lub z ich części w
dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe
lub istotnie ograniczone, co oznacza, że w sytuacji braku zmiany między dotychczasowym
sposobem użytkowania i korzystania lub zagospodarowania terenu (brak zwiększenia
ograniczeń) nie pojawi się obowiązek odszkodowawczy. Natomiast zmniejszenie ograniczeń
lub zmniejszenie obszaru objętego strefą korzystnie wpłynie na wartość nieruchomości i może
się przyczynić do zwiększenia uprawnień właściciela w zakresie możliwości korzystania z
niej (zmieni się społeczno-gospodarcze przeznaczenie terenu oraz sposób korzystania z
niego).
W projektowanych regulacjach wprowadzono również przepisy dotyczące obowiązku
przeprowadzenia i procedury konsultacji społecznych, w tym wyłożenia projektu
rozporządzenia i przeprowadzenia dyskusji publicznej w gminach, które strefa będzie
obejmowała, oraz zasięgnięcia opinii danej gminy. Rozwiązanie takie ma umożliwić
zapoznanie się zainteresowanym osobom, w tym przede wszystkim właścicielom
nieruchomości, z planowanymi do wprowadzenia ograniczeniami, da możliwość
wypracowania możliwie najlepszych rozwiązań i zwiększy szansę na akceptację społeczną
dla ograniczeń wynikających z potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa. Jednocześnie
dla upowszechnienia wiedzy o wprowadzanych ograniczeniach, a tym samym przyczynieniu
się do ich większej świadomości i respektowania, zaproponowano wprowadzenie obowiązku
wyłożenia danego rozporządzenia po jego przyjęciu oraz opublikowaniu go w Biuletynie
Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu gminy.
Ustawa o własności lokali
W przedmiotowej ustawie proponuje się zmiany dotyczące wydzielania samodzielnych lokali
mieszkalnych. Projektowane zmiany mają na celu przeciwdziałanie praktyce polegającej na
wydzielaniu w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych więcej niż dwóch lokali
mieszkalnych, a więc de facto przekształceniu ich w budynki wielorodzinne, na terenach do
tego nieprzeznaczonych, wbrew ustaleniom planu miejscowego, decyzji o warunkach
zabudowy oraz wydanego na ich podstawie pozwolenia na budowę. Do ustawy o własności
lokali wprowadza się przepis precyzujący, że ustanowienie odrębnej własności
samodzielnego lokalu mieszkalnego dopuszczalne jest wyłącznie pod warunkiem zgodności z
ustaleniami planu miejscowego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodnie z
47

pozwoleniem na budowę albo skutecznym zgłoszeniem. Pouczenie w tym zakresie zawierane
będzie w zaświadczeniu o samodzielności lokalu, wydawanym przez starostę.
Konsekwentnie, w razie ustanowienia odrębnej własności lokalu bez odpowiedniego
zaświadczenia, powództwo o stwierdzenie nieważności będzie mógł wnieść również
właściwy z uwagi na położenie nieruchomości wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta lub
powiatowy inspektor nadzoru budowalnego.
Kolejną zmianą jest doprecyzowanie, że do wydzielenia lokalu w sposób sprzeczny z art. 2
ust. 1a ustawy o własności lokali nie jest również uprawniony sąd przeprowadzający
postępowanie o zniesienie współwłasności. W takim przypadku orzeczony zostanie podział
cywilny rzeczy.
Ustawa – Prawo budowlane
Proponowane zmiany są wynikiem wprowadzenia modyfikacji w ramach przepisów ustawy
dotyczących procedury uchwalania planu miejscowego, tj. wprowadzenia szczególnego trybu
uchwalania planu miejscowego, w którym możliwość przystąpienia do użytkowania zawartej
w planie inwestycji jest uzależniona od spełnienia przez inwestora dodatkowych warunków w
postaci realizacji infrastruktury technicznej, społecznej lub lokali mieszkalnych – należących
do zadań własnych gminy lub partycypacji w kosztach ich realizacji. Konsekwentnie w
przepisach Prawa budowlanego proponuje się wprowadzenie przepisu nakładającego
obowiązek dołączania do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub
wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zaświadczenia wójta, burmistrza albo
prezydenta miasta, potwierdzającego spełnienie obowiązków zrealizowania i nieodpłatnego
przekazania gminie infrastruktury technicznej określonej w zobowiązaniu inwestora,
tj. zaświadczenia potwierdzającego spełnienie obowiązków, o których mowa w art. 20d ust. 8
ustawy. Jednocześnie wprowadza się wymóg załączenia umowy urbanistycznej dotyczącej
realizacji ww. infrastruktury bądź partycypacji w kosztach jej realizacji do wniosku o
pozwolenie na budowę lub zgłoszenia, jeżeli wymóg taki został wskazany w planie
miejscowym. Brak tych przepisów powodowałby, że norma z art. 20d ust. 8 ustawy
pozbawiona byłaby możliwości efektywnego egzekwowania.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami
W ramach przedmiotowej ustawy proponuje się wprowadzenie zmian w dwóch obszarach
regulacji – dotyczących katalogu celów publicznych oraz dotyczących ograniczeń w sposobie
korzystania z nieruchomości.
48