Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw

nieruchomości na terenach chaotycznej i żywiołowej zabudowy: doświadczają oni braku
pewności co do przyszłych warunków korzystania ze swoich nieruchomości.
Kolejnymi obszarami newralgicznymi, wpływającymi pośrednio na niepewność inwestycyjną
są: (1) niekonsekwentna polityka przestrzenna prowadząca do niekontrolowanej urbanizacji,
wywołująca dodatkowe koszty realizacji infrastruktury oraz nieuzasadnione rachunkiem
ekonomicznym, narastanie deficytu w finansach gmin; (2) negatywne skutki społeczne
związane z wysoką transportochłonnością struktur przestrzennych, coraz mniejszy ruch
pieszy, straty czasu na dojazdy do pracy i korzystanie z usług oraz (3) niedostateczna
partycypacja społeczna w procesie sporządzania aktów planistycznych i publicznej kontroli w
planowaniu zagospodarowania terenu.
Zagadnieniem, które wymaga długofalowego wsparcia, nie tylko nowymi regulacjami
prawnymi, jest podnoszenie jakości planowania przestrzennego. Dotyczy to zarówno
aktywnego uczestnictwa wszystkich zainteresowanych w procesie planowania i kształtowania
przestrzeni, jak i odpowiedniej wiedzy, doświadczenia i zaplecza technicznego osób
uczestniczących w procesie planowania.
Ocena funkcjonowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Jak wynika z powyższego opisu problemów, przepisy ustawy – podstawowego aktu prawnego
regulującego ten obszar, nie dają wystarczających podstaw do przeciwdziałania negatywnym
zjawiskom zachodzącym w przestrzeni. Zidentyfikowano pewne aspekty funkcjonowania
ustawy, które przyczyniają się do obecnego stanu rzeczy. Wśród nich jako wymagające
podjęcia pilnych działań w sferze legislacyjnej wskazano w szczególności następujące
zagadnienia.
Niedostateczne uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym zasady ładu
przestrzennego. Zasada ta, wymieniona w art. 1 ustawy, zgodnie z jej intencją, powinna być
podstawą wszystkich działań kształtujących przestrzeń. Jednak w wielu przypadkach
rozstrzygnięcia sądowe opierają się na literalnej wykładni poszczególnych przepisów ustawy,
bez uwzględniania celów regulacji oraz otaczającego ją systemu prawnego: zasada ładu
przestrzennego nie jest rozpatrywana jako nadrzędna i obowiązująca przy realizacji
wszystkich przepisów ustawy, a tym samym kwestionowane jest powoływanie się na
konieczność zachowania ładu przestrzennego w podejmowanych przez gminę
rozstrzygnięciach.
W rozstrzygnięciach organów administracji i orzeczeniach sądów administracyjnych
występują rozbieżności dotyczące ustawowego obowiązku sporządzania planu
4

miejscowego dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (ok. 5,5 tys.
supermarketów do 2499 m2 powierzchi sprzedaży oraz ponad 500 hipermarketów od 2500
m2) oraz obiektów wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (ok. 835
elektrowni lub zespołów elektrowni). Potencjalnie problem stanowi możliwość uchylania
decyzji dotyczących lokalizacji tych inwestycji w związku z brakiem jednoznaczności
przepisów.
Występują konflikty społeczne dotyczące przestrzeni publicznej, np. w związku z brakiem
możliwości odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy jej realizacja
byłaby niezgodna z interesem publicznym, ale jednocześnie nie naruszałaby przepisów
powszechnie obowiązujących.
Występują problemy związane m.in. z kształtowaniem estetyki i jakości wizualnej
przestrzeni na obszarach wymagających scalenia i podziału (np. specyfika struktury
własnościowej gruntów rolnych (paskowa) uniemożliwia zabudowę mieszkaniową). Badanie
ankietowe gmin pokazało, iż procedury te przeprowadzane są niezmiernie rzadko, 2 gminy
(miasta na prawach powiatu) na 40 przebadanych wskazały, iż mają w studium wyznaczone
obszary jako wymagające scaleń i podziałów (obszary te stanowiły 5,55% oraz 12,2%
powierzchni gminy). W żadnej gminie nie przeprowadzono procedury scalenia i podziału.
Brak wymogu oparcia się na prognozach demograficznych, chłonności terenów już
przeznaczonych pod zabudowę czy częściowo zabudowanych oraz analizach możliwości
realizacji przez gminę infrastruktury technicznej i społecznej. Organy gminy, ulegając
presji właścicieli gruntów, którzy chcą zwiększyć wartość swojej działki, przeznaczają w
aktach planistycznych zbyt dużą liczbę terenów pod zabudowę, niewynikającą z rozeznanych
potrzeb. Z drugiej strony są to często tereny niewykorzystywane na cele budowlane,
ponieważ zabudowa może następować na tańszych gruntach w oparciu o decyzję o
warunkach zabudowy. Konsekwencją tzw. „przewymiarowania terenów” są dodatkowe
finansowe obciążenia dla gmin, tj.: koszty wykupu gruntów pod zaplanowane drogi na
terenach, które mogą nigdy nie być zabudowane, koszty budowy infrastruktury technicznej i
społecznej dla pojedynczych domów na terenach objętych planem miejscowym.
Obecnie powierzchnia terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w planach
miejscowych stanowi ok. 4% powierzchni kraju, w studiach uwarunkowań i kierunków

1) Badanie przeprowadzone zostało przez MIR w październiku/listopadzie 2014 r., na próbie 40 gmin,
wylosowano po 10 gmin z każdego typu, tj. gmin wiejskich, miejskich, miejsko-wiejskich oraz miast na
prawach powiatu. Gminy do losowania wybrano na podstawie powierzchni pokrytej planami miejscowymi,
odpowiadającej średniemu pokryciu planami w skali kraju, tj. w przedziale od 20% do 40%. Otrzymano
odpowiedzi od 35 na 40 ankietowanych gmin.
5

zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej „studia”) ok. 13% (dane IGiPZ PAN,
2012 r.)). Natomiast zabudowa istniejąca wg danych geodezyjnych (powstała zarówno na
podstawie planów miejscowych, jak i decyzji o warunkach zabudowy, to ok. 1% powierzchni
kraju (dane GUS), 2013 r.).
Brak skuteczności studium jako instrumentu zarządzania przestrzenią – decyzje na
obszarach bez planu miejscowego wydaje się w oderwaniu od dokumentów polityki
przestrzennej gminy (studium), co powoduje brak zgodności w sferze realizacji inwestycji
(zagospodarowania przestrzennego) z polityką przestrzenną gminy.
Zbyt częste stosowanie decyzji o warunkach zabudowy – szacuje się, że ok. 50%
inwestycji powstaje na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (tj. w stopniu
nieprzewidzianym do tego celu przez ustawodawcę) – doprowadziło do rozproszenia
zabudowy, zwłaszcza w gminach wiejskich wokół dużych miast czy dzielnicach
peryferyjnych dużych miast. Wynika to z braku odpowiednich regulacji prawnych
pozwalających gminom na wydanie decyzji odmownej dotyczącej warunków zabudowy
– ukształtowana linia orzecznicza pozwala na dowolne określanie wielkości obszaru
analizowanego przy ustalaniu zgodności zamierzenia budowlanego z funkcją terenu.
Decyzja o warunkach zabudowy wpływa na wycenę gruntów rolnych. W ankietowanych
gminach w latach 2012 i 2013, średnio, cena gruntu rolnego z wydaną decyzją o warunkach
zabudowy stanowiła 88%–91% ceny gruntu przeznaczonego w planie miejscowym pod
zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz 83%–85% ceny gruntu – w planie miejscowym
na cele usługowe lub przemysłowe.
Skutki finansowe, jakie rodzą decyzje o warunkach zabudowy dla stanu finansów
publicznych, to koszty doprowadzenia infrastruktury technicznej (np. dodatkowe koszty
przesyłu wody, zwiększone długości koniecznych dróg) znaczenie wyższe w przypadku
rozproszonej zabudowy niż w przypadku zwartej zabudowy).
Kolejnym problemem jest dezaktualizacja w czasie uwarunkowań faktycznych, będących
podstawą do ustalenia warunków zabudowy w decyzji, co wpływa na brak bezpieczeństwa
lokalizacyjnego inwestora.
Występują kolizje związane z równoczesnym postępowaniem lokalizacyjnym na
podstawie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu

2) Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania im. S. Leszczyckiego PAN, Analiza stanu
i uwarunkowań prac planistycznych w gminach w 2012 r.
3) Bank danych lokalnych, GUS.
4)
Analizy wykonane na prośbę MIR przez A. Olbrysza, urbanistę gminy Lesznowola, pismo z dnia
9.10.2014 r. oraz z dnia 22.10.2014 r.
6

publicznego o znaczeniu ponadlokalnym wydawanych na podstawie ustaw odrębnych
(postępowania prowadzone przez różne organy).
Obecny system wypłaty odszkodowań stanowi barierę uchwalania planów miejscowych
lub negatywnie wpływa na ich jakość – ukształtowana linia orzecznicza, przyznająca
właścicielom i użytkownikom wieczystym szerokie prawa do odszkodowania (nawet w
przypadkach braku faktycznego wystąpienia szkody), powoduje, że gminy ponoszą wysokie
koszty odszkodowań w związku z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy.
Inwestor zamierzający realizować na podstawie planu miejscowego inwestycję powodującą
ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich nie ponosi odpowiedzialności
odszkodowawczej. Generuje to koszty po stronie gmin, a w przypadku lokalizowania
inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy jest powodem powstawania
konfliktów społecznych.
Opłata planistyczna (tzw. renta planistyczna, opłata pobierania w wyniku sprzedaży i
wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego) jest pobierana w
zbyt małej wysokości, aby mogła stanowić źródło pokrycia kosztów będących konsekwencją
uchwalania planów miejscowych.
Występują konflikty społeczne związane z brakiem akceptacji dla ustaleń aktów
planistycznych. Brak konsultacji społecznych przed sporządzeniem projektu planu
miejscowego uniemożliwia społeczną debatę nad kierunkami zagospodarowania terenów
objętych projektem planu miejscowego lub studium i przedstawienie propozycji nowego ich
zagospodarowania. Brak szczegółowych informacji o planowanej inwestycji mogącej
znacząco oddziaływać na środowisko uniemożliwia podjęcie decyzji planistycznych co do
możliwości zagospodarowania terenów z nią sąsiadujących.
II. Cele nowelizacji
Podstawowym celem projektu ustawy jest pierwszy etap realizacji opisanego na wstępie,
ustawowego obowiązku nałożonego na ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego,
a także realizacja postulatów zawartych w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania
Kraju 2030. Jednocześnie celem regulacji jest dążenie do zabezpieczenia interesów
inwestorów publicznych oraz prywatnych, m.in. przez zwiększenie pewności co do stanu
przestrzeni dzięki wprowadzeniu regulacji, które przez niwelowanie obecnie występujących
barier, w tym barier finansowych, będą zachęcały gminy do uchwalania planów miejscowych,
co przyczyniać się będzie również do przywracania ładu przestrzennego.
7

W wymiarze szczegółowym, główne cele i spodziewane efekty projektu to:
1. Przekierowanie strumienia inwestycji budowlanych na tereny przygotowane do
zabudowy i wyposażone w infrastrukturę techniczną i społeczną
Zamierzenie to zostanie zrealizowane przez wprowadzenie mechanizmów zachęcających
gminy do uchwalania planów miejscowych, zmian dotyczących wydawania decyzji o
warunkach zabudowy (WZ) oraz wprowadzenie katalogu zasad sposobów planowania
dotyczących sytuowania nowej zabudowy, wywodzących się z idei tworzenia miasta
zwartego i niskoemisyjnego, ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania
przestrzenią oraz zachowania walorów ekonomicznych przestrzeni.
Rozwiązania te będą stanowiły swoiste zabezpieczenie interesów inwestorów i procesów
inwestycyjnych indywidualnych i publicznych – zwiększy się bezpieczeństwo efektywnej
realizacji inwestycji, a także zabezpieczenie interesów użytkowników nowo powstałych
budynków mieszkaniowych, w zakresie wygodniejszego dostępu do usług publicznych.
2. Zwiększenie kontroli społecznej w procesie planowania przestrzeni
Kolejną zmianą jest wprowadzenie do procesu planowania konsultacji z mieszkańcami na
etapie prac planistycznych przed przygotowaniem projektu planu miejscowego.
Umożliwi to lepsze poznanie oczekiwań i potrzeb mieszkańców oraz dostosowanie do
nich propozycji planistycznych. Angażowanie społeczności na wczesnych etapach prac
zmniejszy ryzyko konfliktów na kolejnych etapach procesów inwestycyjnych.
3. Wzmocnienie planowego gospodarowania przestrzenią oraz wzmocnienie
powiązania polityki przestrzennej gminy (studium) z jej realnymi potrzebami i
możliwościami
Realizacja celu nastąpi przez wprowadzenie m.in. wymogu oparcia się w procesach
planistycznych na planach rozwojowych gminy, prognozach demograficznych,
przeprowadzania bilansów terenów przeznaczonych pod zabudowę i ich chłonności oraz
możliwościach (w tym finansowych) realizacji przez gminę infrastruktury technicznej i
społecznej, a także przez uspójnienie treści decyzji o warunkach zabudowy i
zagospodarowaniu terenu z polityką przestrzenną gminy.
4. Określenie zasad efektywnego gospodarowania przestrzenią, w tym zasad miasta
zwartego, niskoemisyjnego, przyjaznego pieszym i rowerzystom
Proponuje się wprowadzenie katalogu podstawowych zasad, które będą uwzględniane w
procesie planistycznym i będą sprzyjać racjonalnemu zagospodarowaniu przestrzeni.
Jednocześnie wprowadza się rozwiązania prawne w ustawach powiązanych, które
urealnią przełożenie zasad planistycznych na praktykę realizacji inwestycji.
8