Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw

organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej. Zmiana ta jest efektem
poglądu wyrażanego w orzecznictwie sądowym, które wskazuje na potrzebę
doprecyzowania regulacji dotyczącej interpretacji poprzez wskazanie, że przedmiotem
wniosku o interpretację indywidualną nie mogą być przepisy adresowane do organu
podatkowego oraz organu kontroli skarbowej – tym samym usunięta zostanie
wątpliwość sygnalizowana w orzecznictwie i doktrynie dotycząca możliwości
wydawania interpretacji w kwestiach procesowych, tzn. prawa regulującego
postępowanie podatkowe; przepisy o charakterze proceduralnym regulujące
uprawnienia i obowiązki organu podatkowego (np. przepisy o pełnomocnictwach,
dotyczące czynności sprawdzających, przesłanek ulgi w spłacie zobowiązań
podatkowych, umorzenia, raty odroczenia). W tym przypadku nie mogą mieć
zastosowania skutki ochronne przewidziane w przepisach regulujących instytucję
interpretacji indywidualnych, ponieważ nie jest możliwe zastosowanie się przez
podatnika do interpretacji przepisów adresowanych wprost do organów.
Przedmiotowa zmiana uwzględnia prezentowane w orzecznictwie sądów
administracyjnych
stanowisko, w myśl którego przedmiotem interpretacji
indywidualnej mogą być wyłącznie przepisy prawa materialnego (m.in. wyrok NSA
z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II FSK 143/12; wyrok z dnia 5 kwietnia 2011 r.
sygn. akt I SA/Łd 185/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt
I SA/Łd 1195/10).
W art. 14b dodano § 5a, w którym uregulowano sytuację, gdy występuje zbieżność
wniosku o interpretację indywidualną z treścią aktualnej interpretacji ogólnej wydanej
w takim samym stanie prawnym. Zaproponowano, aby zaistnienie takiej sytuacji
skutkowało otrzymaniem przez wnioskodawcę potwierdzenia o możliwości
zastosowania się do interpretacji ogólnej, bez konieczności wydawania interpretacji
indywidualnej. Nie ma bowiem racjonalnych przesłanek, aby powielać treść
interpretacji ogólnej w kolejnych aktach, tym bardziej, iż każdy ma możliwość
zastosowania się do interpretacji ogólnej, a tym samym do powoływania się na
wynikającą z tego tytułu ochronę prawną, której treść oraz zasady są analogiczne jak
przy interpretacji indywidualnej. W sytuacji wskazanej powyżej uzasadnione jest zatem,
aby wniosek zainteresowanego o wydanie interpretacji indywidualnej załatwiony był
poprzez stwierdzenie, iż do stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego opisanego we
wniosku zastosowanie znajduje interpretacja ogólna, z jednoczesnym stwierdzeniem
8
bezprzedmiotowości wniosku. W sprawie tej organ będzie wydawał postanowienie, na
które przysługiwało będzie zażalenie, a w dalszej kolejności skarga do sądu
administracyjnego. W postanowieniu organ obowiązany będzie wskazać interpretację
ogólną, która znajduje zastosowanie w sprawie z jednoczesnym podaniem miejsca jej
publikacji w Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów. Jednocześnie z tą zmianą
zmieniony został odpowiednio art. 14e § 1 poprzez wskazanie, że minister właściwy do
spraw finansów publicznych może zmienić ww. postanowienie w przypadku, gdy
wskazana w postanowieniu interpretacja ogólna zostanie zmieniona, albo uchylić je w
sytuacji, gdy po wydaniu postanowienia zostanie stwierdzone, że nie wystąpiła
przesłanka uzasadniająca wydanie postanowienia w oparciu o art. 14b § 5a i należało
wydać interpretację indywidualną. W takiej sytuacji organ podatkowy będzie uchylał to
postanowienie i wydawał interpretację indywidualną.
W art. 14b § 6 zaproponowano w związku z koniecznością kompleksowego
uregulowania delegacji dla organów podatkowych w sprawach interpretacji
indywidualnych nowe brzmienie tej regulacji. Zmiana ta ma na celu doprecyzowanie
oraz uporządkowanie uprawnień organów podatkowych wykonujących w imieniu
ministra właściwego do spraw finansów publicznych zadania związane z wydawaniem
interpretacji podatkowych, a także podniesienie efektywności administracji podatkowej
w obszarze eliminowania przypadków niejednolitego stosowania prawa podatkowego.
Zaproponowano kompleksowe przebudowanie obecnej delegacji przewidzianej w
art. 14b § 6 Ordynacji podatkowej. W tym przepisie wskazano, że minister właściwy
do spraw finansów publicznych, uwzględniając konieczność zapewnienia jednolitości i
prawidłowości interpretacji indywidualnych oraz w celu usprawnienia postępowania
interpretacyjnego i zmiany interpretacji, może, w drodze rozporządzenia, upoważnić
podległe organy do:
– wydawania interpretacji indywidualnych,
– zmiany, w trybie określonym w art. 14e, interpretacji indywidualnych na etapie
rozpatrywania wezwania do usunięcia naruszenia prawa,
– stwierdzania wygaśnięcia interpretacji indywidualnych,
– wydawania postanowień dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku
postępowania w sprawie wydania interpretacji,
9
– wydawania postanowień o stwierdzeniu, że do stanu faktycznego lub zdarzenia
przyszłego opisanego we wniosku zastosowanie znajduje interpretacja ogólna i ich
zmiany lub uchylenia
w jego imieniu i w ustalonym zakresie, określając jednocześnie właściwość rzeczową i
miejscową upoważnionych organów.
W art. 14b § 7 doprecyzowano delegację dla ministra właściwego do spraw finansów
publicznych, wskazując, że określając wzór wniosku o wydanie interpretacji
indywidualnej w drodze rozporządzenia, należy mieć na uwadze ujednolicenie formy
składania wniosków oraz konieczność zapewnienia sprawnej obsługi wnioskodawców.
W art. 14c § 1 dokonano zmiany w związku z dążeniem do poprawy dostępności
interpretacji indywidualnych publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej.
W tym celu nowe brzmienie otrzymał art. 14c § 1, w którym wprost zostało wskazane,
że interpretacja indywidualna zawierać powinna wyczerpujący opis przedstawionego
we wniosku stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz ocenę stanowiska
wnioskodawcy wraz z uzasadnieniem prawnym tej oceny. Można odstąpić od
uzasadnienia prawnego, jeżeli stanowisko wnioskodawcy jest prawidłowe w pełnym
zakresie – zmiana poprawi szybkość zamieszczania interpretacji, zmniejszy ryzyko
ujawniania danych osobowych oraz poprawi wydajność systemu wyszukiwania
interpretacji (zamiast dwóch dokumentów publikacji podlegać będzie jeden, treściowo
scalony).
Zmiana w art. 14d § 2 Ordynacji podatkowej ma charakter doprecyzowujący i
związana jest z odesłaniem w art. 14h § 1 do art. 165 § 3b dotyczącym daty wszczęcia
postępowania na żądanie strony wniesione za pomocą środków komunikacji
elektronicznej. W związku z tym konieczne jest również dodanie w art. 14d § 2
precyzującego zachowanie terminu, o którym mowa w § 1, w przypadku doręczenia
interpretacji indywidualnej za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Dodano także nowy § 3 w art. 14d. W wyroku z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt
K 49/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 14o § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. – Ordynacja podatkowa rozumiany w ten sposób, że pojęcie „niewydanie
interpretacji” nie oznacza braku jej doręczenia w terminie określonym w art. 14d
powołanej ustawy, jest zgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Ponadto w związku z
ww. wyrokiem Trybunał Konstytucyjny wydał postanowienie z dnia 29 października
10
2014 r. sygn. akt S 5/14, w którym przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej
uwagi dotyczące stwierdzonej w ustawie – Ordynacja podatkowa luki w prawie, której
usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej
Polskiej, polegającej na braku urzędowej formy zakomunikowania zainteresowanemu o
wydaniu (sporządzeniu i podpisaniu) interpretacji indywidualnej przepisów prawa
podatkowego w terminie określonym w art. 14d ustawy oraz o pozytywnym lub
negatywnym charakterze tej interpretacji. Trybunał podkreślił, że „brak takiego
uregulowania jest wadą rozważanej instytucji, której wyeliminowanie Trybunał
sygnalizuje Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej”, a usunięcie tej luki w prawie jest
niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego i zagwarantowania optymalnej
ochrony interesów podatnika.
Wypełniając wskazanie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie odpowiedniego
unormowania sposobu komunikowania na żądanie wnioskodawcy o wydaniu na jego
wniosek interpretacji indywidualnej oraz o zawartej w niej ocenie jego stanowiska albo
o innym sposobie rozstrzygnięcia sprawy, dodano nowy § 3 w art. 14d Ordynacji
podatkowej. Ponadto wskazano w nim także, że w przypadku gdy wnioskodawca
wystąpił z tym żądaniem przed wydaniem interpretacji, informacja będzie
przekazywana przez organ niezwłocznie, jednak nie później niż w dniu roboczym
następującym po dniu wydania interpretacji albo innego rozstrzygnięcia w sprawie.
Zmiana w art. 14e służy podniesieniu efektywności zmian nieprawidłowych
interpretacji indywidualnych. W związku z tym w art. 14e § 1 doprecyzowano
uprawnienie ministra właściwego do spraw finansów publicznych do zmiany
interpretacji podatkowych poprzez wprowadzenie jednoznacznej regulacji, że minister
właściwy do spraw finansów publicznych może z urzędu:
– zmienić wydaną interpretację indywidualną, jeżeli stwierdzi jej nieprawidłowość,
uwzględniając w szczególności orzecznictwo sądów, Trybunału Konstytucyjnego lub
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Proponowane rozwiązanie umożliwi
zmianę zaskarżonej do sądu interpretacji indywidualnej do dnia rozpoczęcia w
sprawie pierwszej rozprawy przed sądem administracyjnym,
– uchylić wydaną interpretację indywidualną i umorzyć postępowanie w sprawie
wydania interpretacji indywidualnej, jeżeli w dniu jej wydania istniały przesłanki do
odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej
(np. z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący zainteresowanym w rozumieniu
11
przepisów o interpretacjach indywidualnych lub wniosek nie dotyczył przepisów
prawa podatkowego),
– stwierdzić wygaśnięcie interpretacji indywidualnej, w sytuacji jej niezgodności z
aktualną interpretacją ogólną wydaną w takim samym stanie prawnym – procedura ta
znajdzie zastosowanie do interpretacji indywidualnych wydanych przed dniem
opublikowania interpretacji ogólnej,
– uchylić interpretację indywidualną i wydać postanowienie, o którym mowa w
art. 14b § 5a; w takiej sytuacji minister właściwy do spraw finansów publicznych
będzie w drodze postanowienia uchylał wydaną interpretację indywidualną z
jednoczesnym stwierdzeniem, że do zdarzenia opisanego we wniosku zastosowanie
znajduje interpretacja ogólna, oraz stwierdzeniem bezprzedmiotowości wniosku; na
postanowienie, w którym wskazana będzie konkretna interpretacja ogólna mająca
zastosowanie w sprawie wraz z miejscem jej publikacji w Dzienniku Urzędowym
Ministra Finansów, będzie służyło zażalenie, a następnie skarga do sądu
administracyjnego; w zakresie uchylenia interpretacji z jednoczesnym stwierdzeniem
bezprzedmiotowości wniosku nie przewiduje się delegacji dla innych organów
podatkowych,
– zmienić postanowienie, o którym mowa w art. 14b § 5a, w przypadku zmiany
interpretacji ogólnej wskazanej w tym postanowieniu,
– uchylić postanowienie, jeżeli przedstawiony we wniosku stan faktyczny lub
zdarzenie przyszłe nie odpowiada zagadnieniu będącemu przedmiotem wskazanej w
nim interpretacji ogólnej, w takim przypadku po uchyleniu postanowienia wydawana
będzie przez organ upoważniony interpretacja indywidualna.
W art. 14e § 2 uregulowano zasadę, w myśl której zmiana interpretacji indywidualnej
następuje tylko w odniesieniu do opisanego we wniosku stanu faktycznego lub
zdarzenia przyszłego, który został przedstawiony we wniosku, na podstawie którego
wydana została zmieniana interpretacja; proponowane rozwiązanie usunie pojawiające
się w orzecznictwie wątpliwości w zakresie możliwości uzupełniania stanu faktycznego
na etapie zmiany interpretacji indywidualnej, co w istocie zmieniałoby przedmiot
sprawy.
W art. 14e § 3 uregulowano formę aktu administracyjnego w sprawie uchylenia
interpretacji – w tym przypadku wydawane będzie postanowienie, na które służyło
będzie zażalenie, a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. W przepisie
12