Rządowy projekt ustawy o administracji podatkowej

przestępstw (wykroczeń) skarbowych oraz przestępstw, o których mowa w ustawie
o rachunkowości, ale że cała administracja podatkowa będzie ukierunkowywać swoje
działania również na zapobieganie popełnianiu przestępstw skarbowych.
W art. 3 pkt 5 i 6 projektu wskazano zadania, które także są już wykonywane
w obecnym stanie prawnym w zakresie współpracy z organami administracji rządowej
i samorządowej oraz z państwowymi i samorządowymi jednostkami organizacyjnymi
w zakresie wynikającym z odrębnych przepisów, jak również współpracy z właściwymi
organami i instytucjami innych państw oraz organizacjami międzynarodowymi
w sprawach dotyczących wymiaru i poboru podatków, a także wymiany informacji
w zakresie i na zasadach wynikających z ratyfikowanych umów i porozumień
międzynarodowych oraz wynikających z odrębnych przepisów.
Przepis art. 4 projektu zawiera delegację ustawową dla Ministra Finansów
umożliwiającą określenie, w drodze zarządzenia, strategicznych celów, kierunków
działań i rozwoju administracji podatkowej, z uwzględnieniem rodzaju zadań
wykonywanych przez administrację podatkową.
W projekcie ustawy (art. 5 projektu) przyjęto, tak jak ma to miejsce dzisiaj, że dzień
31 lipca będzie Dniem Skarbowości w administracji podatkowej.
Rozdział 2
Organizacja administracji podatkowej
W rozdziale 2 projektu określono organizację administracji podatkowej, wskazując na
kwestie kompetencji oraz strukturę organizacyjną organów administracji podatkowej.
Mając na uwadze zadania i funkcje, jakie zostały przypisane administracji podatkowej,
która de facto na mocy ustaw podatkowych oraz odrębnych przepisów realizuje zadania
organów podatkowych, organów egzekucyjnych oraz finansowych organów
postępowania przygotowawczego, określono katalog organów administracji
podatkowej, którymi stosownie do projektowanego art. 6 ustawy są: Minister Finansów,
dyrektor izby skarbowej, dyrektor Biura Krajowej Informacji Podatkowej oraz
naczelnik urzędu skarbowego. Proponowane organy administracji podatkowej
w zasadzie stanowią powielenie obecnej struktury organizacyjnej wynikającej z ustawy
o urzędach i izbach skarbowych, z jednym wyjątkiem dotyczącym dyrektora Biura
Krajowej Informacji Podatkowej. Na mocy nowelizacji ustawy – Ordynacja podatkowa,
6
wprowadzanej niniejszą ustawą, nastąpi wyodrębnienie dyrektora Biura Krajowej
Informacji Podatkowej jako organu podatkowego właściwego w sprawach dotyczących
wydawania interpretacji indywidualnych przepisów prawa podatkowego.
Uzasadnieniem dla utworzenia ww. organu administracji podatkowej jest fakt,
iż obecnie funkcjonujące biura Krajowej Informacji Podatkowej usytuowane są aż
w pięciu izbach skarbowych, co odbija się niekorzystnie na jednolitości i jakości
wydawanych indywidualnych interpretacji przepisów prawa podatkowego oraz
udzielanych informacji podatkowych. W związku z tym, iż obecnie biura Krajowej
Informacji Podatkowej usytuowane są w strukturze izb skarbowych, uniemożliwia to
efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów osobowych i rzeczowych oraz ich
alokację, w zależności od aktualnych potrzeb. Ponadto Krajowa Informacja Podatkowa
jako podstawowe centrum kompetencyjne administracji podatkowej w zakresie
udzielania informacji podatkowej powinna mieć strukturę organizacyjną przystosowaną
do pełnienia funkcji głównego źródła wiedzy na temat stosowania przepisów prawa
podatkowego, wskazującego pozostałym jednostkom organizacyjnym administracji
podatkowej prawidłową wykładnię przepisów prawa podatkowego. Spójny system
informacji podatkowej dla całej administracji podatkowej może powstać pod
patronatem Krajowej Informacji Podatkowej tylko wtedy, kiedy będzie ona
funkcjonować jako scentralizowana, niezależna instytucja, skutecznie i efektywnie
zarządzająca swoimi zasobami. Stąd też wyodrębnienie w strukturze administracji
podatkowej dyrektora Biura Krajowej Informacji Podatkowej pozwoli na wprowadzenie
jednolitych zasad zarządzania i skutecznego nadzoru nad realizacją zadań Biura
Krajowej Informacji Podatkowej. Ustanowienie zaś go dodatkowo organem
podatkowym w ww. zakresie wpłynie na poprawę jakości i jednolitości wydawanych
interpretacji podatkowych. Z powyższych względów niezbędne jest utworzenie
w ramach administracji podatkowej Biura Krajowej Informacji Podatkowej. Przy tym
projekt ustawy nie przewiduje poniesienia przez budżet państwa dodatkowych kosztów
finansowych w związku z utworzeniem Biura Krajowej Informacji Podatkowej.
Istota rozwiązań przewidzianych w projektowanej ustawie sprowadza się do utrzymania
obowiązującego stanu prawnego w zakresie dotyczącym kompetencji kierowania
administracją podatkową, tj. pozostaje tu nadal właściwy Minister Finansów. Stąd też
projekt przewiduje, iż Ministrowi Finansów podlegają dyrektorzy izb skarbowych,
dyrektor Biura Krajowej Informacji Podatkowej oraz naczelnicy urzędów skarbowych.
7
Jednakże novum w stosunku do obecnego stanu prawnego jest to, że Minister Finansów
będzie kierował administracją podatkową przy pomocy Szefa Administracji Podatkowej
– sekretarza albo podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów. Przy czym
umożliwienie Ministrowi Finansów elastycznego wyznaczania Szefa Administracji
Podatkowej nie będzie stanowiło podstawy do powołania dodatkowego sekretarza
stanu. Szef Administracji Podatkowej, którego rola będzie miała charakter
wykonawczy, ma na celu wzmocnienie tożsamości oraz wizerunku administracji
podatkowej (art. 7 ust. 1 projektu). Stąd też zgodnie z projektowanym rozwiązaniem
przewidzianym w art. 7 ust. 3 projektu, Szef Administracji Podatkowej będzie
odpowiedzialny za zapewnienie sprawnego i efektywnego wykonywania zadań
nałożonych na administrację podatkową, w szczególności w zakresie pragmatyk
zawodowych, czyli podejmowania działań mających na celu zwiększenie jednolitości i
prawidłowości wykonywanych zadań przez pracowników administracji podatkowej
oraz polityki kadrowej i szkoleniowej w administracji podatkowej (art. 7 ust. 3 pkt 1 i
2). Jest to zadanie niezmiernie istotne, gdyż jednym z najważniejszych czynników
decydujących o sprawnym i efektywnym funkcjonowaniu administracji podatkowej jest
odpowiednio wykwalifikowana kadra pracownicza, zdolna do wykonywania
powierzonych jej zadań z najwyższym profesjonalizmem. Stąd też realizacja
powyższego zadania będzie polegała m.in. na wdrażaniu odpowiedniego do potrzeb,
możliwości i wykonywanych zadań administracji podatkowej procesu szkolenia oraz
określenia jasnych kryteriów ścieżki kariery pracowników administracji podatkowej.
Kolejne zadanie wymienione w art. 7 ust. 3 pkt 3 projektu dotyczy zapewnienia
sprawnego i efektywnego wykonywania zadań administracji podatkowej w zakresie
kierunków kontroli wewnętrznej w administracji podatkowej, tj. tak aby na poziomie
zarówno Ministerstwa Finansów jak i izb skarbowych kontrola wewnętrzna była spójna
i ukierunkowana na obszary szczególnie tego wymagające.
Do zadań Szefa Administracji Podatkowej będzie również należało koordynowanie
wykonania budżetu państwa w części dotyczącej administracji podatkowej (art. 7 ust. 3
pkt 4). Zatem w nowym stanie prawnym to Szef Administracji Podatkowej będzie
czuwał, aby wydatkowane środki finansowe na funkcjonowanie administracji
podatkowej oraz realizacja przez tę administrację dochodów budżetowych zgodnie
z nałożonym na nią planem były sprawnie i efektywnie wykonywane. Ostatnim,
istotnym z zadań Szefa Administracji Podatkowej będzie współpraca z właściwymi
8
organami innych państw oraz organizacjami międzynarodowymi (art. 7 ust. 3 pkt 5).
Zadanie to będzie mogło być realizowane np. poprzez inicjowanie wymiany
doświadczeń w funkcjonowaniu administracji z zagranicznymi administracjami
podatkowymi, udział w międzynarodowych konferencjach i sympozjach poświęconych
funkcjonowaniu administracji podatkowej.
Projekt ustawy nie przewiduje, aby Szef Administracji Podatkowej posiadał status
organu administracji podatkowej lub organu podatkowego. Stąd też Szef Administracji
Podatkowej nie będzie uprawniony do prowadzenia np. postępowań w sprawach
podatkowych czy wydawania decyzji administracyjnych. Będzie natomiast mógł,
zgodnie z art. 7 ust. 4 projektu, określać i upowszechniać standardy w celu
wykonywania zadań administracji podatkowej. Zatem Szef Administracji Podatkowej
poprzez określanie i upowszechnianie standardów będzie mógł realizować swoje
ustawowe zadania w celu podniesienia sprawności, efektywności i ujednolicenia działań
administracji podatkowej.
W art. 8 projektu określono zadania dyrektora izby skarbowej. Część z wymienionych
w tym przepisie zadań stanowi powtórzenie dotychczasowych zadań zawartych
w ustawie o urzędach i izbach skarbowych. Do nich należą zadania w zakresie
sprawowania nadzoru nad działalnością naczelników urzędów skarbowych oraz
rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelnika urzędu
skarbowego i dyrektora urzędu kontroli skarbowej. Ponadto w art. 8 ust. 1 pkt 3
projektu wprowadzono zadanie polegające na rozstrzyganiu w I instancji w sprawach
określonych w odrębnych przepisach. Zadanie to wynika wprost z przepisu art. 13 § 1
pkt 2 lit. b ustawy – Ordynacja podatkowa. Do zadań dyrektora izby skarbowej będzie
również należała realizacja polityki kadrowej i szkoleniowej w izbie skarbowej.
W stosunku do postanowień ustawy o urzędach i izbach skarbowych jest to nowe
zadanie, które będzie odnosiło się także do pracowników izby skarbowej realizujących
zadania w urzędzie skarbowym.
Wymienione w art. 8 ust. 1 pkt 5 projektu zadanie dyrektora izby skarbowej dotyczy
zarządzania prawidłowością wypełniania obowiązków podatkowych. Dyrektorzy izb
skarbowych mają podejmować działania motywujące podatników do postępowania
zgodnego z prawem oraz zapobiegających nieprawidłowemu wypełnianiu obowiązków
podatkowych. Zadanie to służyć będzie wczesnemu reagowaniu na potencjalne lub
9
zaistniałe ryzyka wpływające na realizację celów administracji podatkowej i co za tym
idzie właściwemu kierowaniu zasobów, jakimi dysponuje administracja podatkowa,
oraz doborowi instrumentów oddziaływania służącym reagowaniu na istotne zagrożenia
mające wpływ na spójność systemu podatkowego oraz zapewnieniu należnych
wpływów do budżetu państwa z tytułu zobowiązań podatkowych.
W celu wspierania decyzji podejmowanych w zakresie wyboru działań kierowanych do
podatników, które mają zapobiegać powstawaniu lub minimalizowaniu ryzyka
związanego z wypełnianiem obowiązków podatkowych, niezbędne jest stosowanie
analizy ryzyka. Analiza ta musi być wdrożona w ramach wszystkich procesów i usług
realizowanych przez naczelnika urzędu skarbowego i opierać się na podziale rodzajów
spraw i podmiotów dokonanym na podstawie zachowania podatników. Funkcjonujące
obecnie w strukturach administracji podatkowej urzędy skarbowe, z uwagi na istniejące
różnice w zakresie struktury podatników oraz właściwość miejscową, mają ograniczone
możliwości prawidłowego rozpoznania zagrożeń, ich oceny i skali. Umiejscowienie
zadania dotyczącego podejmowania działań służących stymulowaniu, zgodnego
z prawem, postępowania podatników oraz zapobieganiu nieprawidłowemu wypełnianiu
obowiązków podatkowych na poziomie dyrektora izby skarbowej spowoduje skuteczne
zarządzanie informacją, umożliwi kompleksową analizę ryzyk wpływających na
prawidłowość wykonywania obowiązków podatkowych przez podatników oraz
planowanie wdrożenia odpowiednich instrumentów oddziaływania, które przyczynią się
do zwiększenia dobrowolności wypełniania obowiązków podatkowych oraz
zmniejszenia luki podatkowej.
Ponadto, podobnie jak ma to miejsce w obecnym stanie prawnym, do zadań dyrektora
izby skarbowej będzie również należało wykonywanie innych zadań określonych
w odrębnych przepisach.
Art. 8 ust. 2 projektu wskazuje, iż swoje zadania dyrektor izby skarbowej wykonuje
przy pomocy izby skarbowej, tj. jednostki organizacyjnej, którą kieruje.
W art. 9 projektu określono główne zadania nowego organu, jakim jest dyrektor Biura
Krajowej Informacji Podatkowej. Podstawowym zadaniem ww. organu będzie
zapewnienie jednolitej i powszechnie dostępnej informacji podatkowej, w tym nadzór
nad jednolitością udzielanych informacji i wydawanych interpretacji, czuwanie nad
jednolitością i jakością informacji przekazywanych przez infolinię, wydziały
10